Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., orzekającej: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i G. B., za nabytą na własność Województwa [...] nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]; w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na opisanej w pkt 1 nieruchomości, na rzecz K. B.; w pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...].
Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i G. B., za nabytą przez Województwo [...] nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na opisanej wyżej nieruchomości, na rzecz K. B. oraz o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości.
Od wskazanej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Zarząd Województwa [...], podnosząc, że w kwocie odszkodowania zostało uwzględnione naniesienie w postaci ogrodzenia, którego część nie wchodzi w skład wycenianej działki gruntu.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] dnia [...] marca 2018 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] własności przedmiotowej nieruchomości położonej w gminie [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony przez majątkowego T. S. W dniu 8 kwietnia 2019 r. rzeczoznawca T. S. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego.
Badając przeznaczenie rzeczoznawca ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Według ww. planu szacowana nieruchomość znajduje się na terenie o przeznaczeniu MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem usług nieuciążliwych.
W pierwszej kolejności biegła zanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi z terenu [...] oraz powiatów sąsiednich województwa [...], w okresie od października 2016 r. do 2017 r. Wskazała, że ceny transakcyjne kształtowały się od 70 zł/m2 do 170 zł/m2. Cena średnia wynosiła [...] zł/m2. Następnie dokonała analizy rynku transakcyjnego gruntów inwestycyjnych na terenie [...]. Biegła wskazała, że ceny transakcyjne gruntów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową są zróżnicowane i kształtują się średnio na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Po szczegółowej analizę i odrzuceniu cen ekstremalnych utworzyła zbiór transakcji najbardziej podobnych do szacowanej nieruchomości w przedziale od [...]zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena wynosiła [...] zł/m2.
Biegła wskazała także, że ceny transakcyjne gruntów drogowych wydzielonych z gruntów inwestycyjnych położonych na obszarach wiejskich nie są cenowo wyższe od cen gruntów budowlanych niezabudowanych.
Jako cechy mające wpływ na wartości biegła wskazała lokalizację, dostęp do drogi - 30%, możliwości inwestycyjne - 30%, sąsiedztwo i otoczenie - 15%, parametry działki - 10%, infrastrukturę techniczną -15%.
Następnie obliczyła zakresy współczynników korygujących i oszacowała wartość gruntu na kwotę [...] zł. Wartość składników budowlanych w postaci ogrodzenia oszacowała na kwotę [...] zł. Natomiast wartość składników roślinnych w postaci 7 świerków oszacowała na kwotę [...] zł.
Ponadto, z uwagi na fakt istnienia nieodpłatnego dożywotniego użytkowania [...] arów gruntu z działki nr [...], oszacowała wartość tego użytkowania na kwotę [...] zł.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. nr 207 poz. 2109) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015 poz. 2031) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Organ odwoławczy dokonując oceny operatu w odniesieniu do przepisów rozporządzenia stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem miejscowym była przeznaczona pod tereny mieszkaniowo-usługowe, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Natomiast mając na uwadze podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący oszacowania ogrodzenia, organ odwoławczy pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do tego zarzutu.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. biegła podtrzymała swoją wycenę wskazując, że w wycenie zostały uwzględnione wszystkie naniesienia budowlane, nawet wewnętrzne pomiędzy sąsiednimi działkami, które znajdowały się na szacowanej działce i były szczegółowo opisane w operacie zamiennym.
Organ odwoławczy wskazał, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, a jego pozycja prawna jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.
Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz nie przedłożył przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. W skardze wskazywał na:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, na skutek niewyjaśnienia i zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia stanu naniesień na gruncie w sytuacji gdy naniesienia poddane przez rzeczoznawcę wycenie znajdują się na nieruchomości sąsiedniej dla objętej przedmiotem wyceny, tj. wskazanie, że naniesienia znajdują się na nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] wskazaną w zaskarżonej decyzji, podczas gdy naniesienia - ogrodzenie osadzone w gruncie - znajdują się na nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...].
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - dalej: ustawa - w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz §35 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z nr 207 poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonania wyceny na nieruchomości opisanej powyżej naniesień, mimo usytuowania ich na innej niż wyceniana nieruchomości.
Wnosił o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności decyzji, jako obarczonej wada nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalanie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 1496) zwanej specustawą drogową, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.
Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanej dalej rozporządzeniem.
Zastosowanie w tym przypadku znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości.
Do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji przepisów prawa.
Operat stanowi zasadniczy dowód przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone we wskazanym rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.
Organ administracji jest zobowiązany do wnikliwej i szczegółowej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Natomiast w sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, które dostrzega organ czy strony postępowania, to na organie spoczywa obowiązek uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego.
Przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że już w odwołaniu [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. podnosił, że na działce nr [...] (część dawnej działki nr [...]) nie było naniesień. Naniesienia te, w postaci ogrodzenia, co wynika z samej mapy z projektem podziału, znajdują się na sąsiedniej działce nr [...]. Z tego też względu zdaniem skarżącego wartość tego naniesienia nie powinna być ujęta w przedmiotowej decyzji.
Organ I instancji przedstawił te zarzuty rzeczoznawcy T. S., która w odpowiedzi na nie wskazała, ze w wycenie uwzględnione zostały wszystkie naniesienia budowlane, które znajdowały się na szacowanej działce (nawet wewnętrzne).
Przy czym biegła nie wskazała co miała na myśli pisząc o wewnętrznych naniesieniach budowlanych.
Biegła nie odniosła się również, co uszło uwadze organu, do zarzutu skarżącego, iż z samej mapy podziałowej wynika, że ogrodzenie to znajduje się na sąsiedniej działce nr [...] nie będącej przedmiotem wyceny.
Rzeczoznawca nie omówiła problemu usytuowania wycenionego ogrodzenie na mapie. Wskazała, że ogrodzenie znajdowało się na wycenianym gruncie, ale nie poparła tego żadnym argumentem. Na szkicu który wykonała na piśmie "odpowiedź na zarzuty" nie naniosła ogrodzenia.
Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.).
Kierując się wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
W sprawie niniejszej skarżący podniósł wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości na której działce znajduje się wycenione ogrodzenie.
Organ co prawda, zażądał wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego tej kwestii, jednakże nie dokonał krytycznej oceny odpowiedzi rzeczoznawcy. Odpowiedź ta nie wyjaśnia wątpliwości skarżącego, a nawet się do nich nie odnosi, gdyż rzeczoznawca nie odniosła się do usytuowania ogrodzenia na mapie.
Organ naruszył przepisy postępowania albowiem nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy tj usytuowania ogrodzenia na działce, co mogło mieć wpływ na finalną wartość odszkodowania, gdyż wartość ogrodzenia stanowi element składowy całej kwoty odszkodowania.
Organ nie dokonał również prawidłowej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy w tym zakresie.
Organ odwoławczy zacytował w uzasadnieniu decyzji stanowisko rzeczoznawcy i wskazał że traktuje je jak swoje, pomimo oczywistego braku wyjaśnienie tej kwestii.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd za zasadny sąd uznał zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia stanu naniesień na gruncie z przyczyn omówionych powyżej.
Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona, jest sformułowany w sposób ogólnikowy. Skarżący nie wyjaśnił, co konkretnie zarzuca organowi i dlatego trudno odnieść się do takiego zarzutu, tym bardziej że organ w uzasadnieniu skargi nie odniósł się do tej kwestii.
Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
W niniejszej sprawie organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wnikliwy czym naruszyły art. 7 i 77 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.