Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. K. i Z. K. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej wszczęcia z urzędu postępowania podziałowego nieruchomości położonych we wsi K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], polegającego na wydzieleniu gruntu pod projektowaną drogę wewnętrzną, oznaczoną w miejscowym planie symbolem [...], stanowiących własność osób fizycznych – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy.
Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania podziałowego nieruchomości położonych we wsi K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], polegającego na wydzieleniu gruntu pod projektowaną drogę wewnętrzną, oznaczoną w miejscowym planie symbolem KDW 20, stanowiących własność osób fizycznych.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K. i Z. K., reprezentowani przez adw. A. W., zarzucając:
- 1. obrazę art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wyjaśnienia i wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i zastąpienie tego obowiązku niepełną analizą, której wynik dostosowano do tezy przyjętej w sentencji zaskarżonej decyzji, w następstwie czego poczyniono wybiórcze ustalenia polegające na stwierdzeniu, że w sprawie niniejszej nie można dokonać z urzędu podziału nieruchomości położonych we wsi K., stanowiących działki nr [...], z uwagi na brak przesłanki w postaci konieczności wydzielenia jej części niezbędnej dla realizacji inwestycji celu publicznego, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na to, że nieruchomości, które miałyby być objęte podziałem stanowią własność osób fizycznych, przy równoczesnym pominięciu, że na podział z urzędu pozwala jednak realizacja celu publicznego, którym jest budowa gazociągu i kanalizacji w ulicy [...]. we wsi K., a także budowa drogi, jaką w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. jest oznaczona symbolem KDW 20, ul. [...];
- 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – u.g.n. – przez nie zastosowanie tego przepisu w sprawie, choć pozwalał on na zaliczenie budowy gazociągu i kanalizacji do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a w konsekwencji wszczęcie z urzędu podziału nieruchomości składających się na ul. [...];
- 3. obrazę art. art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., przez pominięcie przesłanek opisanych w tych normach, choć statuują one zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać nie tylko wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, ale także wtedy, gdy istnieje choćby tylko możliwość zgodnego z tym planem zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdyż to także przesądza o zgodności z ustaleniami planu podobnie jak przeznaczenie terenu, a tak ocenione przesłanki pozwalają na przyjęcie, że podział nieruchomości, którego przeprowadzenia Wójt Gminy [...] odmówił, służy w istocie realizacji celu publicznego.
Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 25 marca 2015 r. właściciele działek nr [...] wystąpili, na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., o dokonanie z urzędu podziału nieruchomości stanowiących ww. działki, w celu wydzielenia części tych nieruchomości pod drogę publiczną, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2015r. poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi K. – określoną mianem ulicy [...].
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny m.in. w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ul. [...], której poszerzenie przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie posiada charakteru drogi publicznej, bowiem droga ta przewidziana jest w planie jako droga wewnętrzna. W tej sytuacji wszczęcie z urzędu – na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 u.g.n. – postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie drogi wewnętrznej, jest niedopuszczalne. W ramach podziału, o którym mowa w art. 97 § 3 pkt 1 u.g.n., nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego.
Drogi wewnętrzne nie są zaś drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.), a tym samym ich budowa nie może decydować o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.
Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że odwołujący nie mogą domagać się od organu administracji wszczęcia postępowania z urzędu "na ich wniosek". Pismo odwołujących, żądające wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie, w której brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie może być traktowane jako wszczynające automatycznie postępowanie, zmierzające do wydania aktu administracyjnego, stanowiącego merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. W takiej sytuacji wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie SKO organ I instancji nieprawidłowo wydał orzeczenie w sprawie. Po zapoznaniu się z wnioskiem, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu. Ponadto w sprawie podziału przedmiotowych nieruchomości toczy się odrębne postępowanie prowadzone na wniosek odwołujących.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K. i Z. K.. Zarzucili jej naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnienia i wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego oraz zastąpienie tego obowiązku niepełną analizą, której wynik dostosowano do tezy przyjętej w sentencji zaskarżonej decyzji, wynikającą w szczególności z tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliwszy decyzję, umorzyło postępowanie organu I instancji, pomimo braku ku temu podstaw zawartych w art. 105 § 1 k.p.a., a przede wszystkim nie uwzględniło, a nawet w żadnej mierze nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie:
- - zarzutu pominięcia, że na podział z urzędu pozwala realizacja celu publicznego, którym jest wybudowanie gazociągu i linii energetycznej oraz budowa kanalizacji i wodociągu w ulicy [...] we wsi K., ale także budowa drogi, jaką w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. jest oznaczona symbolem KDW 20, ul. [...]. Przystąpienie do budowy kanalizacji planowane jest na przełom sierpnia i września 2015 r., zaś budowa wodociągu jest obecnie na etapie projektowania;
- - naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 6 pkt 2 i 3 u.g.n. przez nie zastosowanie tego przepisu w sprawie niniejszej, choć pozwalał on na zaliczenie budowy gazociągu i kanalizacji oraz utrzymania sieci energetycznej, do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., a w konsekwencji wszczęcie z urzędu podziału nieruchomości składających się na ul. [...];
- - obrazy art. 6 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., przez pominięcie przesłanek opisanych w tych normach, choć statuują one zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, nie tylko wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, ale także wtedy, gdy istnieje choćby tylko możliwość zgodnego z tym planem zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdyż to także przesądza o zgodności z ustaleniami planu podobnie jak przeznaczenie terenu, a tak ocenione przesłanki, pozwalają na przyjęcie, że podział nieruchomości, którego przeprowadzenia Wójt Gminy [...] odmówił, służy w istocie realizacji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a rozstrzygnięcie sprawy możliwe jest już na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sąd upewnił się, co do intencji skarżących, wynikających z pisma z dnia 25 marca 2015 r. Pełnomocnik skarżących potwierdził, że osoby wymienione w załączniku do tego pisma występując do Wójta Gminy [...] o podział nieruchomości tam przywołanych, zawarły jedynie sugestię, aby organ wszczął postępowanie z urzędu. Domagały się zatem wyraźnie wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu i nie było to żądanie stron, dotyczące wszczęcia postępowania na ich wniosek.
Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Według wyroku NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (LEX nr 518252). Postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej (na ogół będzie to zawiadomienie o wszczęciu postępowania – zob. art. 61 § 4 k.p.a.), który według swojej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.
Zatem, tak jak od woli podmiotu, który ma interes prawny we wszczęciu postępowania, zależy, czy złoży on takie żądanie, tak od oceny właściwego organu zależy, czy postępowanie zostanie wszczęte z urzędu. Przy czym "brak jest (...) środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań" (por. wyrok NSA z dnia 3.04.1998 r., III SA 408/97, LEX nr 35555).
Jeśli więc, w ocenie organu I instancji, nie było podstaw do wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu – co jednoznacznie wynika z okoliczności sprawy – to strona nie może wymusić na organie działań procesowych, zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd w obecnym składzie podziela ponadto tezę wypowiedzianą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2013 r., III SA/Kr 1685/12, że "przepisy postępowania nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu" (LEX nr 1385390). Tym bardziej zatem nie było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji. Na dodatek decyzji wewnętrznie sprzecznej, bo Wójt Gminy [...] "działając na wniosek strony" odmówił "wszczęcia z urzędu postępowania podziałowego (...)", do czego nie było żadnej podstawy prawnej. Podstawy takiej nie stanowił powołany w decyzji art. 104 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 pkt 1 u.g.n.
Ten ostatni przepis mówi o możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Przesłanka wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu pozostawiona została ocenie organu. Przepis ten nie daje natomiast podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu.
Organ odwoławczy zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO odniosło się przy tym do argumentów dotyczących tego, czy podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, co w ogóle nie było konieczne, jeśli zważyć, że ocena przesłanki niezbędności podziału na cel publiczny, w kontekście działania organu z urzędu, została pozostawiona organowi właściwemu (organowi I instancji), a strona nie może takich działań na organie wymusić.
Tak więc już tylko na marginesie zauważyć należy, że budowa czy poszerzenie drogi wewnętrznej (charakter drogi w oparciu o treść planu miejscowego nie jest sporny) nie jest realizacją celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Celem takim byłaby budowa drogi publicznej, którą droga wewnętrzna nie jest, jak słusznie zauważyło SKO. Natomiast realizacja publicznych inwestycji "liniowych", o jakich mowa w art. 6 pkt 2 i 3 u.g.n., nie zawsze wymaga przeprowadzenia podziałów geodezyjnych nieruchomości, prowadzących w konsekwencji do wywłaszczenia, gdyż na ogół wystarczy jedynie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 u.g.n. Dlatego też niezbędność podziału nieruchomości do realizacji celów publicznych pozostawiona została ocenie organu, w zależności od konkretnych okoliczności (np. treści planu, projektu inwestycji i.t.d.).
Jeśli, zdaniem skarżących, ostatnia zmiana planu miejscowego dokonana uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. zmieniła charakter drogi (ul. [...]) z publicznej na wewnętrzną, i to może być przyczyną utrudnień w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości, to można rozważyć działania w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (czego sąd w tym postępowaniu absolutnie przesądzić nie może), natomiast nie może to być podstawa do "wymuszania" na organie działań z urzędu w zakresie podziału nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę, uznając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji SKO za zgodne z prawem.