Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że S. C. i J. C. wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. wystąpili do Burmistrza Miasta [...] o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału przedmiotowych nieruchomości. Po jego rozpatrzeniu Burmistrz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że wobec położenia nieruchomości na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, projektowane działki spełniają wymagane przepisami ogólnymi warunki dla zagospodarowania działek pod kątem zabudowy indywidualnej. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. S. C. i J. C. wnieśli o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowych nieruchomości. Po jego rozpatrzeniu Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości w ten sposób, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki: nr [...] (droga wewnętrzna), nr [...] (działka pod zabudowę mieszkaniową), nr [...] (do połączenia z działką nr [...]), nr [...] (do połączenia z działką nr [...]), nr [...] (do połączenia z działką nr [...]), nr [...] (pod poszerzenie drogi gminnej - ul. [...]).
W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] (do połączenia z działką nr [...], nr [...] (do połączenia z działką nr [...]), nr [...] (do połączenia z działką nr [...], nr [...] (pod poszerzenie drogi gminnej ul. [...]).
W dniu [...] lipca 2017 r. Burmistrza Miasta złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał na wydanie decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa m.in. poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości składającej się z użytków rolnych i leśnych, a także poprzez wydzielenie działki nr [...] i nr [...] pod drogi publiczne w sytuacji, gdy nie obowiązywał plan miejscowy ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydzielenie działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej, zatwierdzenie jedną decyzją o podziale podziału dwóch niezależnych nieruchomości, o dwóch niezależnych właścicielach, uregulowanych w dwóch księgach wieczystych, postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości nie zostało doręczone stronom postępowania, dokonanie rozstrzygnięć w decyzji o podziale pozostających poza decyzją organu, z uwagi na brak przepisów umożliwiających tego typu rozstrzygnięcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stanął na stanowisku, że decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ przywołał treść art. 93 ust. 1-3 tej ustawy, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.
Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiniuje - na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi ono jeden z etapów podziału nieruchomości. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że objęte kwestionowaną decyzją nieruchomości znajdowały się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kopii wypisu z rejestru gruntów według stanu na 2007 r. wynika, że przedmiotowe działki stanowiły użytki sklasyfikowane jako: Ls - lasy, klasa gruntu V i VI.
W związku z powyższym, w warunkach niniejszej sprawy uwzględnienia wymaga przepis art. 92 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przepisów rozdziału o podziałach nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Definicja nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne zawarta została w art. 92 ust. 2, z którego wynika, że za nieruchomości tego rodzaju uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki objęte kwestionowaną decyzją położone są na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i stanowiły grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne w rozumieniu ww. przepisu. W myśl art. 93 ust. 2a ustawy podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W wyniku podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] powstały działki nr: [...] - przeznaczona na drogę wewnętrzną, [...] - działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej, [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona do połączenia z działką nr [...], [...] - przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej, przy czym żadna z nowoprojektowanych działek nie została przeznaczona ani na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (już istniejącej), ani na regulację granic między sąsiadującymi nieruchomościami, jak również podział nieruchomości nie został zatwierdzony na podstawie art. 95 ustawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w sytuacji, gdy wydzielone działki gruntu mają powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha konieczne jest, aby były przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Takie przeznaczenie nowo wydzielanych działek nie zostało przewidziane w projekcie. W decyzji opisano, że nowo wydzielane działki (z działki nr [...]) będą połączone z nowo wydzielanymi działkami z terenu działki nr [...]. Przy czym nie było to dokonywane w trybie art. 95 ustawy ani w trybie art. 98b ustawy. Nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak było podstaw do wydzielenia działki nr [...] i [...] pod poszerzenie drogi publicznej oraz rozstrzygnięcie o przeznaczeniu wydzielonych działek nr [...] pod zabudowę mieszkaniową. Organ nadzoru przywołał treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanął na stanowisku, że organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania, jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa.
Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Instytucja służebności jest instytucją prawa cywilnego, zatem ustanowienie służebności nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie skarżoną decyzją wydzielono działki nr [...], [...], [...] bez wskazania dostępu do drogi publicznej. Zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego, lecz stanowi jego obowiązek. Ponadto Kolegium wskazało, że nie ma podstaw poza trybem wskazanym w art. 98b ustawy do orzekania o podziale dwóch odrębnych nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów w jednej decyzji podziałowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2 a i 93 ust. 3 ustawy. Oceniając przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru uznał, że w rozpatrywanej sprawie skutki takie nie wystąpiły. Obie dzielone działki nadal są własnością S. C. i J. C., Natomiast działki nr [...] i [...] wydzielone pod poszerzenie drogi gminnej stanowią własność Gminy będącej wnioskodawcą niniejszego postępowania nadzorczego.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył J. C. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że działki powstałe w wyniku podziału ujawnione zostały w księdze wieczystej. Podział nie był przez nikogo kwestionowany. Potwierdzeniem tego może być przeniesienie działek [...] i [...] do księgi wieczystej gminy. Zostały wydane również warunki zabudowy dla działek [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] pozytywnie zaopiniowane przez m.in. Starostę Powiatu [...], Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Niewydzielenie obecnie działek [...] i [...] pod utworzenie drogi gminnej uniemożliwiłoby dojazd do działek zabudowanych i doprowadzenie uzbrojenia do nich, gdyż droga w tym miejscu nie istniała - tylko granice między dzielnicami [...] i [...].
W wydzielonych na drogę działkach zostało zamontowane uzbrojenie uliczne. Z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta wynika, że w projekcie studium zagospodarowania droga o której mowa jest tak samo wydzielona, jak w obecnym podziale oraz teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Podział działek miał na celu powiększenie sąsiednich nieruchomości, działek [...], [...], [...]. Działki przeznaczone na utworzenie drogi były przeznaczone pod drogi publiczne, co potwierdza rysunek planu zagospodarowania z 1993 r. oraz rysunek do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. W obecnym stanie prawnym nie jest wymagane, aby nowo wydzielane działki musiały bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Dostęp ten może być również zapewniony przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Zgodnie z art. 99 ustawy, służebności muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek. Nie ma zatem żadnego praktycznego znaczenia, jaką nieruchomość będą obciążały. Istotne jest tylko to, że mają one umożliwić skomunikowanie nowo wydzielonych działek z drogą publiczną. Do działek nr [...], [...] i [...] nie została wydzielona droga z uwagi na to, że mają one być scalone z działkami odpowiednio nr [...], [...] i [...], które mają dostęp do drogi publicznej bezpośrednio lub do wydzielonej drogi wewnętrznej ([...]) połączonej z drogą publiczną i jest to ujęte w decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. W tej sytuacji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpatrując złożony wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dodatkowo wyjaśnił tryb i zasady postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa. Podkreślił, że postępowanie to dotyczy eliminacji z obrotu prawnego decyzji i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że ze względu na zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności zawarte w przywołanym przepisie. Organ ponownie odwołał się do treści art. 92-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wyjaśnił, że w razie braku planu miejscowego dla ustalenia dopuszczalności stosowania przepisów podziałowych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wystarczający jest zapis rodzaju użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, a nie stan faktyczny nieruchomości. Jeżeli bowiem występuje rozbieżność pomiędzy danymi z ewidencji gruntów i budynków a rzeczywistym sposobem korzystania z nieruchomości, to rozstrzygające znaczenie dla dopuszczalności stosowania przepisów podziałowych wobec takiej nieruchomości należy przypisać danym ewidencyjnym, chyba że zostanie podjęte stosowne postępowanie w celu zaktualizowania danych ewidencyjnych. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, zdaniem organu nadzoru, że działki będące przedmiotem decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2007 r. znajdowały się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji gruntów zostały sklasyfikowane jako lasy i grunty leśne LsV, LsVI. Zatem zgodnie z art. 92 ustawy do tych działek nie mają zastosowania przepisy rozdziału o podziałach zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o podziale przedmiotowych działek na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem żadna z działek nie została przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości ani też podział nie został dokonany w celu regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Odnosząc się do argumentu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że lokalizacja i poszerzenie drogi gminnej może nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem pozostaje fakt, że w projekcie studium zagospodarowania droga o której mowa jest tak samo wydzielona jak w obecnym podziale oraz teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Studium uwarunkowań nie jest prawem miejscowym i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skoro dla ww. terenu nie został uchwalony plan miejscowy ani nie ma decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowy nowej drogi), to nie można uznać, że można dokonać podziału ww. działek na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ustawodawca nakazał stosować przepisy ww. ustawy o podziale nieruchomości w przypadku wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Dotyczy to każdej sytuacji, kiedy to w wyniku podziału nieruchomości miałaby powstać choćby jedna działka o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Konieczność stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza w takim przypadku, że istnieją ograniczenia dopuszczalności podziału - podział jest dopuszczalny jedynie w przypadkach określonych w art. 93 ust. 2a i w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium dokonało ponownego całościowego rozpatrzenia niniejszej sprawy i uznało, że rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w tej decyzji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (uzupełnioną pismem z dnia [...] grudnia 2020 r.) złożyli S. C. i J. C. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wyjaśnili m.in. że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej skarżącym będzie przysługiwało prawo do wynagrodzenia za 13-letnie bezumowne korzystnie przez Gminę z wydzielonych pod drogi działek (nr: [...] i [...]). Hipotetyczna wartość tego wynagrodzenia może przewyższać wysokość należnego od Gminy odszkodowania za przejęte pod drogę działki. Podkreślili, że dla wydzielonych działek zostały wydane prawomocne i ostateczne decyzje o warunkach zabudowy.
Decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień z różnymi organami i żaden z nich nie kwestionował poprawności decyzji podziałowej. Przypomnieli, że nadal w obiegu prawnym pozostaje postanowienie pozytywnie opiniujące kwestionowany podział. W ocenie skarżących przedmiotowy podział został dokonany w zgodzie z przepisami prawa i nie jest obciążony wadą rażącego naruszenia prawa. Celem tego podziału było powiększenie działek sąsiednich oraz wydzielenie działek pod drogi. Zdaniem skarżących w rozpatrywanej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.
Skarżący nabyli bowiem prawo do odszkodowania za działki przejęte pod drogę gminą. Gmina przeniosła przedmiotowe działki do nowej księgi wieczystej, w której wpisana jest jako właściciel. Działki przeznaczone na utworzenie drogi gminnej były przeznaczone pod drogi publiczne, co potwierdza rysunek planu zagospodarowania z 1993 r. oraz rysunek do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. W wydzielonych pod drogę działkach zostało zamontowane uzbrojenie uliczne. Do działek nr [...], [...] i [...] nie została wydzielona droga z uwagi na to, że mają one być scalone z działkami odpowiednio nr [...], [...] i [...], które mają dostęp do drogi publicznej bezpośrednio lub do wydzielonej drogi wewnętrznej (dz. [...]). Sporny podział został naniesiony na mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz został on wprowadzony przez Starostę do ewidencji gruntów i budynków.
Skarżący na poparcie zasadności swoich argumentów powołali się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 46/13. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesiono.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa.
W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta ma w judykaturze i doktrynie bogatą interpretację. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Takie stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95, w którym uznał, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Traktowanie zatem naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż waga stabilności decyzji, a samo naruszenie oczywiste. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd.
C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895-900 i powołane tam orzecznictwo). Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, bowiem nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.
Dlatego też, jeśli organ nadzoru uznaje, że kontrolowana decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa, to jego obowiązkiem jest nie tylko stwierdzenie tego faktu, ale także wykazanie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, że stwierdzone przez organ naruszenie prawa ma charakter oczywisty, jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej istniejącej w obiegu prawnym od wielu lat decyzji administracyjnej, skutkiem tego naruszenia jest zaś powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie z tego obowiązku organ nadzoru się nie wywiązał. Nawet gdyby przyjąć argumentację organu wskazującą na naruszenie w rozpatrywanej sprawie przez kontrolowaną decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za zasadną, to i tak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w uzasadnieniu wydanych decyzji, dlaczego stwierdzone naruszenia należy uznać za rażące tak dalece, że są one istotniejsze od zasady stabilności decyzji administracyjnej, która od kilkunastu już lat pozostaje w obiegu prawnym i która przez ten czas nie była przez nikogo (w tym i Miasto) kwestionowana.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ nadzoru nie wyjaśnił również, dlaczego w jego ocenie kontrolowana decyzja zatwierdzająca na wniosek właścicieli podział nieruchomości wywołała powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Te istotne dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji, wydanej w trybie nadzoru, kwestie zostały zupełnie pominięte w uzasadnieniu wydanych przez organ nadzoru decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1603/14, zgodnie z którymi znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1953/14).
Z orzeczeń tych nie wynika oczywiście zakaz stosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz obowiązek organu nadzoru zbadania w każdej indywidualnej sprawie charakteru stwierdzonego naruszenia oraz skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana w tym trybie. Reasumując, wskazać należy, że choć badana w trybie nieważności decyzja zawiera wady prawne, to na podstawie analizy akt sprawy oraz treści uzasadnienia wydanych decyzji organu nadzoru nie można uznać, że są to kwalifikowane wady prawne, gdyż organ nadzoru nie wykazał, że została spełniona przesłanka braku możliwości zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, jakie zrodziła kwestionowana decyzja, a także że stwierdzone wady mają charakter rażący i powodują nieważność kontrolowanej decyzji.
Należy zwrócić uwagę, że zasadnicza w rozpatrywanej sprawie kwestia dopuszczalności dokonania podziału przedmiotowych nieruchomości w trybie przewidzianym w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wymagała zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego normy prawnej wyinterpretowanej z art. 92 oraz art. 93 ust. 2a tej ustawy. Art. 92 ust. 1 co do zasady wyłącza zastosowanie przepisów tego rozdziału do nieruchomości przeznaczonych (lub w razie braku planu wykorzystywanych) na cele rolne i leśne. Jednocześnie w tym samym przepisie wprowadzony jest wyjątek od tego wyłączenia obejmujący podziały powodujące konieczność wydzielenia nowych dróg (innych niż do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych) lub powodujące wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Art. 93 ust. 2a formułuje jednak kolejny warunek dotyczący takich podziałów z utworzeniem działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2.
Podział taki jest dopuszczalny pod warunkiem, że taka działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiednimi nieruchomościami. Taka konstrukcja przepisów powoduje, że domniemany zasadniczy cel tej regulacji, a więc uniemożliwienie podziału w opisanym trybie nieruchomości rolnych i leśnych na działki o innym przeznaczeniu, w tym budowlane, bez uprzedniej zmiany przeznaczenia takich gruntów, nie wynika jasno z treści przepisów omawianej ustawy. Wymagana jest bowiem skomplikowana analiza kolejnych regulacji tej ustawy, które naprzemiennie zabraniają i dopuszczają dokonywanie w tym trybie podziału takich gruntów, w zależności od wystąpienia kolejno zawężających warunków. W takiej sytuacji nie można postawić zarzutu wydania decyzji podziału gruntu leśnego z rażącym naruszeniem prawa bez precyzyjnego wskazania, który z przepisów został w sposób oczywisty (i rażący) naruszony.
Ocenę taką komplikuje okoliczność, że wspomniane warunki sformułowane są w ustawie w sposób daleki od precyzyjnego. Z przedstawionej przez organ nadzoru argumentacji wynika, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem omówionych przepisów, jednakże wniosek taki wynika dopiero z ponownej analizy całokształtu materiału dowodowego. W treści kontrolowanej decyzji próżno bowiem szukać informacji, że dzielone działki stanowiły grunt leśny. W ramach podziału konieczne było wydzielenie drogi dojazdowej do części powstających w wyniku podziału nieruchomości, co do których nie stwierdzono, aby wchodziły w skład gospodarstwa rolnego.
Ponadto każda z wydzielonych działek, która nie była przeznaczona pod drogę, a miała powierzchnię mniejszą niż 3000 m2 została w decyzji opisana jako przeznaczona do połączenia z inną, sąsiednią działką. Z treści kontrolowanej przez organ nadzoru decyzji zestawionej z treścią powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami trudno zatem wyprowadzić wniosek o oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa.
Nawet przyjmując za zasadny wniosek organu nadzoru, że przepis art. 93 ust. 2a należy interpretować w ten sposób, że przeznaczenie wydzielanej działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 na powiększenie sąsiedniej nieruchomości oznacza przeznaczenie na powiększenie nieruchomości nieobjętej podziałem, w sytuacji równoległego podziału dwóch sąsiednich nieruchomości, zaproponowane w kontrolowanej decyzji "wzajemne" powiększanie działek powstałych z podziału sąsiednich nieruchomości trudno uznać za "literalnie" sprzeczne z tym przepisem.
Organ nadzoru podważa także samą zasadność objęcia dwóch sąsiednich nieruchomości jedną decyzją podziałową, wskazując, że przypadki takie obejmuje art. 98b dotyczący połączenia i ponownego podziału nieruchomości. Faktycznie przepis ten odnosi się do sytuacji, w której właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie składają zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu. Wydana w tym trybie decyzja podziałowa dotyczy zatem kilku nieruchomości. Ponownie przyjmując nawet za zasadny wniosek organu, że pozostałe przepisy rozdziału 1 działu III ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami dotyczą pojedynczych nieruchomości, wniosek taki nie wynika wprost z przepisów tej ustawy, lecz musi być z niej wywiedziony w drodze wykładni. Ustawa nie zawiera bowiem wyrażonego wprost zakazu wydawania jednej decyzji podziałowej dla kilku nieruchomości stanowiących własność różnych osób.
Na dodatek rzeczownik "nieruchomość" ma dopełniacz "nieruchomości" identyczny w liczbie pojedynczej i mnogiej. Dlatego też nie w każdym przypadku łatwo jest stwierdzić, czy dany przepis odnosi się do pojedynczej nieruchomości, czy też może mieć zastosowanie równolegle do wielu nieruchomości. W art. 92 bez wątpliwości rzeczownik "nieruchomości" użyty jest w liczbie mnogiej. W kolejnych przepisach rzeczownik "nieruchomości" być może użyty został jako dopełniacz liczby pojedynczej, jednakże akurat w art. 93 ust. 2a jest on bez wątpienia użyty jako dopełniacz liczby mnogiej. Oczywiście użycie liczby mnogiej można w takim wypadku wyjaśniać faktem, że dana regulacja dotyczy zasad obowiązujących przy podziale wszystkich nieruchomości spełniających określone warunki, nie oznacza zatem samo w sobie woli ustawodawcy, aby dopuścić podział wielu takich nieruchomości jedną decyzją.
Niezależnie jednak od tego, do jakich wniosków w tym zakresie doprowadzić miałaby wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, nie sposób stwierdzić, aby w ustawie wyrażony był jasny i wyraźny zakaz takiego łącznego orzekania.
Zastrzeżenia organów nadzoru wzbudziło także przeznaczenie dwóch działek wydzielonych kontrolowaną decyzją na poszerzenie drogi publicznej – ul. [...]. O ile nie ma wątpliwości, że ulica [...] była zaliczona do dróg gminnych, organ nadzoru nie ustalił jednoznacznie, czy taki charakter w dniu wydania decyzji podziałowej miał odcinek ulicy [...] przylegający do dzielonych nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, że brak jest ówcześnie obowiązujących dokumentów planistycznych lub decyzji, z których wynikał zamiar poszerzenia tej ulicy tak, że objęłaby działki wydzielone w decyzji na ten cel. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że zarówno wnioskodawcy podziału, jak i orzekający o zatwierdzeniu podziału organ działali w stanowczym przeświadczeniu, że teren ten jest przeznaczony na poszerzenie ulicy. Potwierdza to jednoznacznie fakt, że po uostatecznieniu się decyzji podziałowej Miasto złożyło wniosek i uzyskało na swoją rzecz wpis prawa własności tych działek w odrębnej księdze wieczystej.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ nadzoru nie wyjaśnił natomiast, dlaczego ewentualny błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzedzających wydanie decyzji podziałowej skutkować ma obecnie stwierdzeniem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja przedstawiona przez organ nadzoru sugeruje, że kontrolowana decyzja wydana została niezgodnie z przeprowadzoną przez organ nadzoru wykładnią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zawarte w decyzji sformułowania wskazują na chęć swoistego obejścia obecnych w ustawie ograniczeń, zarówno przez wnioskodawców, jak i przez organ orzekający o zatwierdzeniu projektu podziału. Jednak przestawiona przez organ nadzoru argumentacja nie pozwala na przyjęcie, że organ nadzoru wykazał rażące naruszenie prawa, które w sposób oczywisty wynika z zestawienia treści kontrolowanej decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem.
Zastrzeżenia budzi także przedstawiona przez organ nadzoru analiza ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji podziałowej. Organ nadzoru nie wyjaśnił bowiem, na jakiej podstawie prawnej uznał, że organy administracji są władne w ramach przysługujących im uprawnień żądać usunięcia zmian w księgach wieczystych, dokonanych na podstawie kontrolowanej decyzji podziałowej. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie nadzorcze prowadzone było z urzędu, a więc trudno nawet zakładać, że strony postępowania nadzorczego będą zainteresowane we wszczynaniu w tym celu postępowania wieczysto-księgowego lub cywilnego. Organ nie rozważył również innych skutków kontrolowanej decyzji, które podnosili właściciele nieruchomości. O ile skutki takie w postaci kolejnych decyzji administracyjnych (decyzje o warunkach zabudowy) lub czynności materialno-technicznych (np. zmiany w operacie ewidencji gruntów) mogą nie mieć charakteru nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, to jednak organ nadzoru powinien rozważyć i w tym zakresie swoje wnioski uzasadnić, czy usunięcie z obiegu prawnego ewentualnie wadliwej decyzji nie powoduje chaosu prawnego, którego usuwanie spowodować może skutki społeczno-gospodarcze poważniejsze niż utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Taka rozwaga w działaniach organu nadzoru wydaje się nieodzowna wobec wniosków płynących między innymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.
W ocenie Sądu, stwierdzając z urzędu nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2007 r., z powodów powyżej wyjaśnionych i omówionych organy nadzoru naruszył art. 7, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Będzie miał również na uwadze, że do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Organ zwróci również uwagę, że powodem do zastosowania szczególnego reżimu prawnego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być argumentacja Miasta wnioskującego o taką kontrolę po ponad 13 latach od daty wydania decyzji podziałowej i po przepisaniu na własność Miasta działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną, sprowadzająca się do tego, że Miasto będzie musiało zapłacić odszkodowanie za działki przejęte pod drogę publiczną.
Organ nadzoru analizując ponownie sprawę, weźmie także pod uwagę, że dla wydzielonych działek, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, zostały wydane prawomocne i ostateczne decyzje o warunkach zabudowy. W obiegu prawnym pozostaje nadal postanowienie pozytywnie opiniujące kwestionowany podział, co powoduje ewentualną konieczność ponownego rozpatrzenia złożonego ponad 13 lat temu wniosku skarżących. W wyniku zatwierdzonego podziału powstały m.in. działki mniejsze niż 0,3000 ha. Celem dokonanego podziału, konsekwentnie podawanym przez skarżących, było powiększenie działek sąsiednich oraz wydzielenie działek pod drogi, w tym drogi wewnętrznej, co odpowiada dyspozycji art. 93 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.). Jak twierdzą skarżący, w wydzielonych pod poszerzenie drogi gminnej działkach została zrealizowana infrastruktura drogowa, sporny podział został zaś naniesiony na mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz został on wprowadzony przez Starostę do ewidencji gruntów i budynków. Do okoliczności tych organ nadzoru musi szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu wydanego ponownie rozstrzygnięcia, nawet jeśli uzna za uzasadnione stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.