Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow.
[...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], gmina Miasto [...], decyzją Wojewody [...]
Nr [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] (ulicy [...]) w [...] wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] (ulicy [...]), realizowanej pn. "[...] ". Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] marca 2018 r. przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Województwa [...].
Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gminie Miasto [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] (ulicy [...]) w [...] wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] (ulicy [...]), realizowanej pn. "[...] ", w pkt 2 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta [...]. Skarżący podniósł, że podstawą ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.N., który nie spełnia wymogów uznania go jako dowód w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że nie podziela uzasadnienia przyjętych przez biegłego wartości wag cech rynkowych nieruchomości. Zdaniem skarżącego biegły nie wykazał, że przyjęte wartości cech są zasadne. Przy czym, skarżący nie kwestionuje przyjętych do porównań cech rynkowych, lecz uważa, że biegły nie udowodnił w sposób niebudzący wątpliwości, że cechy te wpływają na wartość nieruchomości w wysokości przyjętych wartości ich wag, zaś samo powołanie się przez biegłego na analizy merytoryczne oraz badania i obserwacje preferencji faktycznych bez przedstawienia tych badań są w ocenie skarżącego niewystarczającym uzasadnieniem do uznania przyjętych wag cech rynkowych za właściwe.
Ponadto, w ocenie strony skarżącej, operat szacunkowy w sposób nierzetelny przedstawia opisy nieruchomości przyjętych do porównań oraz ich cechy rynkowe.
Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowi operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.N. (uprawnienia nr [...]) zaktualizowany stosowną klauzulą z [...] września 2019 r. Opracowanie to określa wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...] zł.
W niniejszej sprawie biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w granicach miasta [...], w północno- zachodniej części miasta, wzdłuż przebiegu ul. [...], będącej miejskim odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...] o znacznym natężeniu ruchu lokalnego i ponadlokalnego. Działki zlokalizowane są po wschodniej stronie pasa drogowego ww. drogi, w peryferyjnej strefie miasta, na obszarze obejmującym nieużytkowane grunty porolne, w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim oraz w niedalekiej odległości od terenu aktywizacji gospodarczej. Poszczególne, wydzielone działki gruntu nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Podkreślono, że nieruchomość stanowi część obszaru użytkowanego dotychczas na cele rolne polowe. Nieruchomość jest niezabudowana, nieogrodzona, bez nawierzchni utwardzonych. Wszystkie grunty są obecnie nieużytkowane i odłogowane, poza działkami nr [...] i nr [...], na których prowadzona jest uprawa trawy nasiennej. Ponadto południowa część działki nr [...] jest częściowo zadrzewiona oraz zakrzewiona samosiewem. Przyległy do nieruchomości teren miejski wzdłuż ul. [...] uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną i wodociągową. Nieruchomość nie posiada przyłączy do tych sieci.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] lutego 2017 r., była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach byłej strefy ochronnej [...]", zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] maja 1999r. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone były pod tereny usług 14U). Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] - rejon ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2013r., południowa cześć działki nr [...], przeznaczona była pod teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego (KDGP), a pozostała część działki nr [...] i działka nr [...] przeznaczone były pod teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2, stacji paliw oraz zabudowy usługowej (UC).
Wycena wartości rynkowej prawa własności gruntu przeprowadzona została z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.
Wskazano, że w myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207 poz. 2109, ze zm., dalej jako rozporządzenie), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Podkreślono, że na stronie 7 analizowanego operatu szacunkowego biegły wskazał, że w wyniku analizy zebranych danych ustalono, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są niższe od średnich cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz od cen nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Dla części nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe przeanalizowano rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Badaniem objęto obszar miasta [...] w okresie od stycznia 2016 r. do dnia wyceny. Ceny jednostkowe w utworzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zbiorze nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] /m2.
W wyniku analizy rynku określono cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie nieruchomości (waga 50%), atrakcyjność rynkową gruntów przyległych (waga 30%) i uzbrojenie terenu przyległego (waga 20%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich.
Kolejno, biegły przedstawił opis nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej, wyliczając poszczególne cechy tych nieruchomości. Następnie dokonana została ocena nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej oraz nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, a także obliczono zakresy i wartości współczynników korygujących. Pozwoliło to na oszacowanie jednostkowej wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu na kwotę [...] zł.
Następnie przeanalizowano wartość rynkowej części nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele usługowe.
Badaniem objęto obszar miasta [...] w okresie od 2016 r. do dnia wyceny. Ceny jednostkowe w utworzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zbiorze nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.
W wyniku analizy rynku określono cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie nieruchomości (waga 40%), utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu (30%), uzbrojenie terenu (waga 25%), powierzchnia nieruchomości (5%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich.
Przedstawiono opis nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej. Następnie dokonano oceny nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej oraz nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, a także obliczono zakresy i wartości współczynników korygujących. Pozwoliło to na oszacowanie jednostkowej wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu na kwotę [...] zł.
Organ wskazał, że z przeprowadzonych obliczeń wynika, że przy ustalonym zbiorze nieruchomości podobnych, oszacowana wartość jednostkowa wydzielonej części nieruchomości uwzględniająca jej przeznaczenie na dzień wydania przedmiotowej decyzji wynosi [...] zł/m2 i jest ostatecznie niższa od ceny jednostkowej tej nieruchomości określonej przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych, tj. alternatywnego sposobu uszykowania zgodnego z celem wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia, ostatecznie wartość części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele usługowe określono według alternatywnego sposobu jej użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia tj. przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych.
W dalszej kolejności została wyceniona wartość części nieruchomości przeznaczonej pod lokalizację wielopowierzchniowych obiektów handlowych.
Biegły wyceniając nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku określono cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie nieruchomości ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu (30%), uzbrojenie terenu nieruchomości (5%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich.
Następnie dokonano oceny wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości porównawczych w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości gruntu na kwotę [...] zł.
W dalszej kolejności biegły oszacował wartość wieloletniej uprawy trawy nasiennej. Wskazane zostały parametry wyceny, a także sposób określenia wartości odtworzeniowej. Biegły podał, że szczegółowa procedura określenia wartości odtworzeniowej została zawarta w pkt. 7.2 operatu. Wartość uprawy wieloletniej określono na kwotę [...] zł.
Wartość drzew udostępnionych publicznie, stanowiących część składową wydzielonego gruntu określona została wg metodologii opisanej w punkcie 3.3.2 operatu, prezentując obliczenia na karcie wyceny pt. "Karta Wyceny Drzew", zamieszczonej w punkcie 7.3 opracowania. Ich wartość biegły określił na kwotę [...]zł.
Wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę [...] zł.
Minister podkreślił ponadto, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Organ rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r., wskazał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegły po ustaleniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości oraz stwierdzeniu, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz przeznaczonych pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przeprowadził wycenę poszczególnych części nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak części nieruchomości wycenianej, co odpowiada dyspozycji art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia.
W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia biegłego w powyższym zakresie są spójne i logiczne, dlatego też organ odwoławczy podzielił je w całości. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera w ocenie organu wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, został sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów wskazano, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Podkreślono również, że biegły w sposób spójny i logiczny wyjaśnił wybór cech rynkowych wpływających na wartość rynkową nieruchomości wycenianej dokonany w oparciu o przeprowadzoną analizę rynku.
Minister podkreślił, że samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem prawidłowości sporządzonej wyceny ani nie przedstawił miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.
Wskazano, że jeśli skarżący miał zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniony był na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Skarżący nie przedłożył również w toku postępowania przeciwdowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zawyżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W ocenie Ministra na uwagę zasługują także wyjaśnienia biegłego udzielone w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., w którym uzasadniono dostatecznie, dokładnie i obszernie, prawidłowość przyjętych przez niego wyborów metod szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. wniósł Prezydent Miasta [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowana inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018., poz. 1474 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 203 ze zm. skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne.
- 2. art. 2 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności, poprzez wydanie decyzji nakazującej zapłatę Prezydentowi Miasta [...] odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem z mocy prawa stało się Województwo [...]
- 3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności.
- 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
- 5. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., art. 12 ust. 5 w zw.
z art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1474 ze zm.), art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz przepisów (m.in. § 36 ust. 1, 2, 3 i 4) Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez nienależyte, niepełne i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego wadliwie.
W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2018 r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa oraz określono, że Prezydent Miasta [...] dokona wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą w zasadzie dwóch zagadnień. Po pierwsze naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowana inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne oraz związanym z ww. naruszenia art. 2 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności, poprzez wydanie decyzji nakazującej zapłatę Prezydentowi Miasta [...] odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem z mocy prawa stało się Województwo [...] i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności.
Przepisem kolizyjnym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owe odesłania decydują o przepisach uzupełniających przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabywania nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 reguluje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W sprawie zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt 1, a nie art. 3 ust. 3, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania z zakresu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalić należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Sąd wskazuje, że droga wojewódzka nr [...] (ulica [...]) w [...] wraz z drogą powiatową nr [...] (ulica [...]) istniały w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji ZRiD z [...] lutego 2018 r., a stan ten nie zmienił się w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta [...] jedynie w stosunku do realnie istniejące.
Z wnioskiem o wydanie decyzji ZRiD wystąpił do Wojewody [...] Prezydent [...], a realizacja inwestycji drogowej miała polegać na rozbudowie istniejącej drogi wojewódzkiej - ulicy [...] w [...]. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5–7 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p.; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17).
Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Na marginesie podnieść należy, że regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawiera ona szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24–25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22–23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op.cit., s. 16, uw. 1).
Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym). Podkreślić należy, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus;
G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus; G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784–785, uw. 1, s. 786–787. uw. 1). Na skutek kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami konstrukcja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada ochronie cywilnoprawnej. Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby - poszkodowanego przez inny podmiot -dłużnika (M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014, s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). W przedmiotowej sprawie wobec faktu realnie istniejącej drogi Prezydent Miasta [...] ma obowiązek wypłacić odszkodowanie zgodnie z przepisami art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej.
Po drugie, zarzuty skargi dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. (klauzula aktualizacyjna [...] września 2019 r.) autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K.N. są w ocenie Sądu bezzasadne.
Zatem wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że wyceniana nieruchomość położona jest w granicach miasta [...], w północno - zachodniej części miasta, wzdłuż przebiegu ul. [...], będącej miejskim odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...] o znacznym natężeniu ruchu lokalnego i ponadlokalnego. Działki zlokalizowane są po wschodniej stronie pasa drogowego ww. drogi, w peryferyjnej strefie miasta, na obszarze obejmującym nieużytkowane grunty porolne, w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim oraz w niedalekiej odległości od terenu aktywizacji gospodarczej. Poszczególne, wydzielone działki gruntu nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organy podkreśliły, że nieruchomość stanowi część obszaru użytkowanego dotychczas na cele rolne polowe. Nieruchomość jest niezabudowana, nieogrodzona, bez nawierzchni utwardzonych. Wszystkie grunty są obecnie nieużytkowane i odłogowane, poza działkami nr [...] i nr [...], na których prowadzona jest uprawa trawy nasiennej.
Ponadto południowa część działki nr [...] jest częściowo zadrzewiona oraz zakrzewiona samosiewem. Przyległy do nieruchomości teren miejski wzdłuż ul. [...] uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną i wodociągową. Nieruchomość nie posiada przyłączy do tych sieci.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. 27 lutego 2017 r., była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach byłej strefy ochronnej [...]", zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] maja 1999r., przy czym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone były pod tereny usług [...]). Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] - rejon ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2013r., południowa cześć działki nr [...], przeznaczona była pod teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego (KDGP), a pozostała część działki nr [...] i działka nr [...] przeznaczone były pod teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, stacji paliw oraz zabudowy usługowej (UC).
Wycena wartości rynkowej prawa własności gruntu przeprowadzona została z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.
Organy ustaliły w oparciu o załączony do akt operat szacunkowy, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są niższe od średnich cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz od cen nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Tym niemniej dla części nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe przeanalizowano rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne. Badaniem objęto obszar miasta [...] w okresie od stycznia 2016 r. do dnia wyceny. Ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.Cechy rynkowe i ich wagi tj. położenie nieruchomości (waga 50%), atrakcyjność rynkową gruntów przyległych (waga 30%) i uzbrojenie terenu przyległego (waga 20%) miały uzasadniony wpływ na wartość nieruchomości.
W operacie szacunkowym cechy miały ustaloną skalę ocen i ich definicję. Sąd podkreśla, że przyjęty zbiór nieruchomości zawierał ich opis i cechy, a także obliczone zostały zakresy i wartości współczynników korygujących, co w rezultacie pozwoliło to na oszacowanie jednostkowej wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu.
Organy przeanalizowały oddzielnie wartość rynkową części nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele usługowe na obszarze miasta [...] w okresie od 2016 r. do dnia wyceny. Ceny jednostkowe w utworzonym zbiorze nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/ m2. Wzięte zostały pod uwagę ich cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości – tj. położenie nieruchomości (waga 40%), utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu (30%), uzbrojenie terenu (waga 25%), powierzchnia nieruchomości (5%). Podkreślić należy, że dla każdej cechy ustalona została skala ocen i ich definicja. Powyższy szacunek pozwolił na oszacowanie jednostkowej wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu na kwotę [...] zł. Organ prawidłowo zdaniem Sądu wskazał, że z przeprowadzonych obliczeń wynika, że przy ustalonym zbiorze nieruchomości podobnych, oszacowana wartość jednostkowa wydzielonej części nieruchomości, uwzględniająca jej przeznaczenie na dzień wydania przedmiotowej decyzji wynosi [...] zł/m2 i jest ostatecznie niższa od ceny jednostkowej tej nieruchomości określonej przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych, tj. alternatywnego sposobu użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, ostatecznie wartość części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele usługowe określono według alternatywnego sposobu jej użytkowania, wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia tj. przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych.
Organy w sposób prawidłowy oceniły wycenę wartości części nieruchomości przeznaczonej pod lokalizację wielopowierzchniowych obiektów handlowych. Za słuszną przyjęły zastosowanie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, w wyniku analizy rynku określenie cech rynkowych i ich wagi, mających wpływ na wartość nieruchomości – tj. położenia nieruchomości, ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu (30%), uzbrojenie terenu nieruchomości (5%). Powyższe pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu na kwotę [...] zł.
W sposób prawidłowy oszacowana została wartość wieloletniej uprawy trawy nasiennej jako wartości odtworzeniowej na kwotę [...] zł. oraz wartość drzew stanowiących część składową wydzielonego gruntu na kwotę [...]zł.
Wartość nieruchomości została w rezultacie prawidłowo oszacowana na łączną kwotę [...] zł.
Zdaniem Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r., zaktualizowany [...] września 2019 r. pozwolił na stwierdzenie, że operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy słusznie w ocenie Sądu uznały, że biegły po ustaleniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości oraz stwierdzeniu, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz przeznaczonych pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przeprowadził wycenę poszczególnych części nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak części nieruchomości wycenianej, co odpowiada dyspozycji art. 134 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego, że biegły w operacie nie uzasadnił przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego. Biegły, jak wskazano już wyżej, scharakteryzował nieruchomości podobne, wskazał jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym.
Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wyjaśnił dokładnie i obszernie prawidłowość przyjętych metod szacowania oraz dodatkowo scharakteryzował przyjęty rynek nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżącego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2018 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.