Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr KOA/1473/Sw/22 uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z 7 marca 2022 r. nr SW.ZZ.5630.000004.2022 i orzekło, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), o uznaniu kwoty [...] zł wypłaconej w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jako nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. i zobowiązało K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 stycznia 2018 r. przyznał K. S. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie – A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z 6 lipca 2018 r. nr KOC/2509/Sw/18 utrzymało w mocy własną decyzją z 21 marca 2018 r. nr KOC/1023/Sw/18 o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2018 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, według stanu prawnego obowiązującego na dzień 19 stycznia 2018 r., tj. na dzień wydania decyzji przez Prezydenta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że w sprawie wadliwie ustalono skład rodziny wnioskodawcy przyjmując, że członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jest m.in. małoletnia S. S., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i pozostaje w pieczy zastępczej skarżącego. Jak podkreślono S. S. jest dzieckiem, które zostało umieszczone w rodzinie zastępczej u K. S., który nie jest jej ojcem, a zatem do składu jego rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., S. S. nie powinna być zaliczona.
Decyzja Kolegium z 6 lipca 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1738/18 oddalił skargę.
Kolejną decyzją z 18 czerwca 2019 r. nr 000018/01/2018(2) Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania K. S. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 lutego 2020 r. nr KOC/4808/Sw/19. Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1053/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. wniesioną na wymienioną decyzję Kolegium z 24 lutego 2020 r.
W dalszej kolejności decyzją z 7 marca 2022 r. Wójt Gminy C. uznał, że kwota [...] zł wypłacona w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym na pierwsze dziecko – A. S. i zobowiązał K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty oraz postanowił, że kwota nienależnie pobranego świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, będzie potrącona z bieżących wypłat świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 7, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407) w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1987).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z 26 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z 7 marca 2022 r. i orzekło, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), o uznaniu kwoty 5500 zł wypłaconej w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jako nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. i zobowiązało K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji wobec błędnego określenia podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407). Ustawa ta, na podstawie której ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924). Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Zatem jak wyjaśniło Kolegium, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu przed dokonaną nowelizacją, gdyż świadczenie, którego dotyczy postępowanie, dotyczy okresu sprzed 30 czerwca 2019 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Jak podało Kolegium, tego przepisu nie zastosował organ I instancji. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2018 r. o przyznaniu K. S. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r., a następnie Prezydent m.st.
Warszawy decyzją z 18 czerwca 2019 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r., to zdaniem Kolegium konieczne i uzasadnione jest wydanie decyzji o ustaleniu, że pobrane świadczenia na to dziecko są nienależnie pobrane oraz o obowiązku ich zwrotu. Do zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy decydujące znaczenia ma bowiem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo czy wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Kolegium wskazało, że właśnie ta pierwsza przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż świadczenie wychowawcze zostało przyznane na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona.
Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie opisanej w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy przesłanki powoduje, że decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Każde bowiem świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie, a sama decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron postępowania. Regulacja ta stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony zainteresowanej zastosowaniem ulgi.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 8 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wskazanych kryteriów wykazała, że decyzja ta jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa skutkuje koniecznością jej uchylenia.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r., wraz z odsetkami za opóźnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), dalej jako "uppwd". Kwestia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego została uregulowana w art. 25 tej ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 uppwd, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r., za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.
Zauważyć dodatkowo trzeba – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że mimo że powołany przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. na mocy art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924), to miał on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w dotychczasowym brzmieniu.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że w sprawie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, określona w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd decydujące znaczenie miało wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 kpa, nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. W niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek, gdyż świadczenie wychowawcze zostało przyznane skarżącemu na podstawie decyzji z 19 stycznia 2018 r., której następnie decyzją Kolegium z 21 marca 2018 r. stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium z 21 marca 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 6 lipca 2018 r. Decyzja ta jest ostateczna. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. I SA/Wa 1738/18.
Powyższa sytuacja wyczerpuje zatem przesłankę określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Regulacja ta, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie wnioskodawcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymania świadczenia przysługuje. Powołany przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd przewiduje, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej nie przysługiwało (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 213/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie ma zatem znaczenia, czy można stronie przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia wychowawczego, czy też nie.
Wobec tego organ był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia i orzeczeniu o jego zwrocie w sytuacji, gdy świadczenie to zostało wypłacone na podstawie decyzji, którą w trybie nadzwyczajnym wyeliminowano z obrotu prawnego i odmówiono stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.
Wobec powyższego, w świetle art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane stanowiło bezpośrednią konsekwencję zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednakże Kolegium w swoim rozstrzygnięciu zobowiązało skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty, czym Kolegium naruszyło normę art. 25 ust. 3 uppwd, w myśl której od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Przepis ten nie obejmuje zachodzącej w analizowanym przypadku sytuacji, uregulowanej w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, tj. gdy przyczyną ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest okoliczność, że świadczenie wychowawcze przyznano na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.
Nie można zatem w rozpatrywanej sprawie nakładać na stronę obowiązku zapłaty odsetek na podstawie art. 25 ust. 3 ani żadnego innego przepisu ustawy uppwd. Brak jest bowiem podstaw normatywnych do nałożenia obowiązku zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie z uwagi na treść art. 25 ust. 3 uppwd, na podstawie którego wyłączony został pkt 4 art. 25 ust. 2 uppwd, na podstawie którego Kolegium uznało świadczenie za nienależnie pobrane. W takim przypadku, gdy świadczenie wychowawcze zostało uznane za nienależnie pobrane w oparciu o przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, nie powinny być naliczane odsetki ze względu na treść art. 25 ust. 3 uppwd.
Wobec powyższego Kolegium powinno jedynie orzec o obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą Kolegium będzie uwzględnienie powyższych wskazań Sądu.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.