Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu zażalenia Starosty P. na postanowienie nr [...] z [...] lipca 2008 r. wydane przez Wójta Gminy S. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości położonej w M., oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z rysunkiem naniesionym kolorem czerwonym w załączniku graficznym do postanowienia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 20 czerwca 2008 r. A., K. i R. K. zwrócili się do Wójta Gminy S. o podział nieruchomości położonej w M., oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni [...] ha. Jak wskazali we wniosku, celem podziału jest oddzielenie siedliska i części rolnej oraz podział na pozostałe działki rolne.
Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy S. pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego podziału tej nieruchomości zgodnie z rysunkiem naniesionym kolorem czerwonym w załączniku graficznym do postanowienia.
Organ wskazał, że w wyniku podziału zostanie wyodrębnionych 6 działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. (na cele mieszkaniowo – usługowe, rolnicze i komunikacyjne – poszerzenie drogi powiatowej oraz poszerzenie drogi gminnej) zgodnie z rysunkiem naniesionym kolorem czerwonym w załączniku graficznym do postanowienia.
Zażalenie na to postanowienie złożył Starosta Powiatu P., w którym wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu podniósł, że w wyniku planowanego podziału nieruchomości nr ew. [...] ma powstać m.in. działka nr ew. [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona na cele komunikacyjne – pod poszerzenie drogi powiatowej. Wskazał, że działka nr ew. [...] jest użytkiem rolnym, a projektowany podział ma na celu utworzenie mniejszych powierzchniowo działek rolnych. Zgodnie zatem z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)nie mają zastosowania w niniejszej sprawie zasady determinujące podziały nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 1 w/w ustawy. Dopuszczalny jest w konsekwencji podział nieruchomości na mniejsze działki posiadające charakter rolny. Zbędne jest w tej sytuacji wydzielenie m.in. działki przeznaczonej na poszerzenie drogi powiatowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając zażalenie i całokształt sprawy wskazało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.
Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 92 i 93 ust. 2 a tej ustawy i podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że działka nr ew. [...] ma w części przeznaczenie rolne, a w części przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe.
W ocenie organu II instancji dla rozstrzygnięcia kwestii czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu II rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami, decydujące znaczenie ma przewidziana w planie funkcja terenu, na którym jest zlokalizowana nieruchomość. Z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych natomiast wynika obowiązek ustalania w planach miejscowych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. O wyłączeniu przepisów o podziale nieruchomości przesądzać będzie zatem treść planu miejscowego, a konkretnie określona w nim funkcja rolna lub leśna terenu. Wyłączenie działania przepisów komentowanej ustawy w stosunku do podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne nie ma charakteru bezwzględnego. Podział gruntów rolnych i leśnych nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z dwoma wyjątkami:
- a) gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw albo
- b) gdyby miało dojść do wydzielenia działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha.
Jednocześnie organ dodał, że podział na działki mniejsze niż 0,3 ha będzie mógł nastąpić tylko w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2 a).
Inaczej rzecz ujmując, w aktualnym stanie prawnym, wyłączona jest możliwość wydzielenia działki mniejszej niż 0,3 ha w innym celu niż określony w art. 93 ust. 2a. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz podziału gruntów rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3 ha (z wyjątkiem sytuacji z art. 93 ust. 2a). Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca utrzymał zasadę, według której nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości rolnej lub leśnej, poza powyższymi dwoma wyjątkami, wobec czego nie objął reglamentacją podziału nieruchomości rolnych i leśnych, ich podział zaś może być dokonywany według uznania właściciela.
W niniejszej sprawie, w wyniku podziału nieruchomości o funkcji rolnej mają powstać m.in. nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha z przeznaczeniem pod poszerzenie dróg (gminnej i powiatowej), a więc w celu poszerzenia nieruchomości sąsiednich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na terenie objętym wnioskiem podziałowym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalony przez Radę Gminy w S. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. (publik. w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 122 z dnia 25 czerwca 2006 r., poz. 4009).
Wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami tego planu oraz z przepisami szczególnymi. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z załącznika graficznego w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu, dla terenu działki o nr ew. [...], położonej w M., przeznaczona jest funkcja objęta symbolem [...] oraz [...]. Zaskarżone postanowienie wymienia szczegółowo określenia funkcji tego terenu. W planie funkcja:
- - [...] oznacza tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z wbudowaną lub dobudowaną funkcją usługową nieuciążliwą lub realizowaną w obiektach wolnostojących. Przeznaczenie uzupełniające – budynki gospodarcze, w tym garaże o powierzchni zabudowy do 100 m2. Dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy dla projektowanej funkcji mieszkaniowo – usługowej;
- - KDZ 225 oznacza drogi zbiorcze – powiatowe odpowiednio w liniach rozgraniczających i liniach zabudowy – droga 225 – 20,0 m i liniach zabudowy 20,0 m od krawędzi jezdni;
- - KDD – oznacza drogi dojazdowe w liniach rozgraniczających min. 10,0 m i liniach zabudowy min. 10 m od krawędzi jezdni, ale nie mniej niż 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi.
Organ II instancji podniósł, że jak wynika ze wstępnego projektu podziału nieruchomości, nieznaczna, północna część działki o nr ew. [...] przewidziana jest pod poszerzenie drogi gminnej (nr [...]), a nieznaczna, zachodnia część działki nr [...] przewidziana jest pod poszerzenie drogi powiatowej (nr [...]).
Organ odwoławczy, podkreślił, że dokonywany podział nieruchomości, musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oznacza to, że przy zatwierdzeniu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. A więc organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy podział służy realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z przepisem gminnym i przepisami szczególnymi, a więc wówczas, gdy podział jest zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego.
W niniejszej sprawie proponowany podział jest zgodny z obowiązującym aktem prawa miejscowego.
Organ podkreślił, że prowadzone postępowanie podziałowe ma na celu dokonanie sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan miejscowy ma moc obowiązującą na obszarze, którego dotyczy. Plan jest prawem miejscowym i ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze swego obowiązywania. Podział nieruchomości musi być zgodny z planem miejscowym zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dlatego organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalania wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystywania gruntów określonych w planie miejscowym.
Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne zastosowanie swoistej "reglamentacji" podziału nieruchomości rolnej, co skutkuje koniecznością przeznaczenia części dzielonej działki na cele poszerzenia drogi powiatowej.
Skarżący podniósł, że przedmiotem podziału jest działka będąca użytkiem rolnym. Wskazał, że obowiązujące zapisy w ewidencji gruntów i budynków stanowią, że na działce nr [...] o powierzchni [...] ha znajdują się użytki rolne zabudowane i sady, a także niewielka powierzchnia (łącznie [...] ha) nieużytków i rowów. Ten stan faktyczny w kontekście przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zasadnicze znaczenie. W niniejszej sprawie dotyczącej typowego tzw. podziału rolnego nie ma potrzeby wydzielenia działek przeznaczonych na inne cele. Zbędne jest w tej sytuacji wydzielanie m.in. działki przeznaczonej na poszerzenie drogi powiatowej.
Skarżący podniósł, że w bezsporną intencją współwłaścicieli jest dokonanie wydzielenia kilku działek rolnych. Podział ten ma na celu racjonalizację przyszłego gospodarowania tą nieruchomością związaną przede wszystkim ze zmianą podmiotową. W miejsce zmarłego dotychczasowego właściciela wstąpiło troje współwłaścicieli – spadkobierców. W granicach swego uznania mają prawo wnioskować o dokonanie podziału nieruchomości zgodnie ze swoimi potrzebami gospodarczymi. W tym przypadku nie ma potrzeby uszczuplania gruntów rolnych tym bardziej, że nawet w dalekosiężnych planach Powiat P. nie przewiduje konieczności poszerzenia drogi powiatowej S. Skarżący wskazał, że podział nieruchomości zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narzuca konieczności wydzielania działek pod poszerzenie dróg już przy zaproponowanym projekcie. Można uczynić to także w terminie późniejszym w odrębnym trybie np. wynikającym z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi wobec jej niezasadności.
Stosownie do treści art. 93 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust 4) organ zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie.
Jak wynika z akt sprawy (wypisu z planu i jego graficznego wyrysu stanowiącego załącznik do uchwały) na terenie na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalony przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z [...] marca 2006 r., zgodnie z którym dla tej działki przeznaczone są funkcje objęte symbolami [...] (część północno-zachodnia), KDZ 225 (część zachodnia) i KDD (część północna). Pozostała część działki objęta jest symbolem R. Jak wynika ze wstępnego projektu podziału nieruchomości z 17 czerwca 2008 r., stanowiącego załącznik do postanowienia organu I instancji, projekt ten przewiduje powstanie sześciu nowych działek tj działki nr [...] - przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo- usługową (MN/U), działka nr [...] w części pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, w części teren rolny, działka nr [...] teren rolny, działka nr [...] pod poszerzenie drogi gminnej, działka nr [...] pod poszerzenie drogi powiatowej.
Stwierdzić należy, że projekt ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zarówno jeżeli chodzi o część graficzną stanowiącą załącznik do tego planu (wyrys), a także z częścią tekstową planu.
Ma rację organ II instancji, stwierdzając, że dokonywana przez organ ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu ma na celu zbadanie czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu określonego w tym planie. Rozwiązanie powyższe ma przeciwdziałać sytuacjom, by podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym.
Niezasadne są zarzuty skargi, że organy naruszyły przepis art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Nie można również podzielić zarzutów skargi, że skoro z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość stanowi użytki rolne zabudowane, sady, pastwiska i nieużytki, to "ten stan faktyczny w kontekście przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zasadnicze znaczenie". Zważyć należy, że miarodajne dla dokonania podziału nieruchomości są ustalenia planu miejscowego, a nie zapisy w ewidencji gruntów. Działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęta jest funkcjami [...].
Wprawdzie organ II instancji wskazał w podstawie rozstrzygnięcia przepisy art. 92 ust 1 w zw. z art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 93 ust 1 ustawy, wyraźnie wskazując, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże powyżej wskazane uchybienie wobec prawidłowości rozstrzygnięcia i właściwych wywodów uzasadnienia nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest to, czy skarżący przewiduje w najbliższym czasie czy też nie przewiduje rozbudowy drogi. Skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń planu w odrębnym trybie.
Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.