Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1981/21

Uzasadnienie

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr D0.1.7614.241.2021.MW z 9 czerwca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania B. i A. B. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 1224/2021 z 15 kwietnia 2021 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto J., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 76 m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Miasta J. wnioskiem z 16 kwietnia 2008 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej jako ustawa), przez Gminę J. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 75 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 285/DG/08 z 18 lipca 2008 r. stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją nr BO2g-785-O-851/08 z 18 listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania B. B., uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, iż działka nr [...] powstała z działki nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). Ponadto nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie znajdowała się w pasie drogowym. Brak również udokumentowania faktycznego władztwa nad nieruchomością.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 371/DG/13 z 21 marca 2013 r. stwierdził nabycie przez Gminę J., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu podniósł, że: "Nieruchomość będąca przedmiotem wystąpienia nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy - Miasta J. i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej [...] oraz wypisu z rejestru gruntów, przedmiotowy grunt zajęty pod część wyżej opisanej drogi publicznej stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w J. (dawna ulica [...] - nazwa została zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] maja 1991 r.) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

W tym stanie rzeczy zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w J. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy - Miasta J. Ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej."

Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie wnieśli B. B. i A. B. - wskazując, że działka oznaczona nr [...] nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją DO.1.6614.1251.2016.MG z 27 września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2017 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1799/16 - uchylił. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 27 września 2016 r. nr DO.1.6614.1251.2016.MG oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 371/DG/13 z 21 marca 2013 r.

W uzasadnieniu przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy - zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Następnie stwierdził, że organy obydwu instancji w sposób bezsporny ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia z drogą gminną, a więc publiczną. Sporny pozostaje jedynie zasięg pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem także fakt władania "wywłaszczaną z mocy prawa" nieruchomością przez podmiot publiczny.

Podniósł, że w tej ostatniej kwestii Wojewoda Mazowiecki, jako organ I instancji, w decyzji z 21 marca 2013 r. nie zajął żadnego stanowiska, a ściśle mówiąc nie zajął stanowiska wobec dowodów na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władania sporną nieruchomością. Nie odniósł się bowiem w żaden sposób do dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę postępowania, ani do twierdzeń skarżących. Uczynił to dopiero Minister Infrastruktury i Budownictwa, jako organ II instancji.

Zatem organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy w omawianym zakresie - a więc w zakresie jednej z przesłanek rozstrzygnięcia - a w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wady tej nie mógł naprawić organ odwoławczy.

"Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. (...) ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu" (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301).

Stanowisko to można uznać za ugruntowane, bowiem już w wyroku z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (ONSA 1992/3-4/95).

"Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty" (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, LEX nr 2106696).

W związku z tym Sąd uznał, że już sam fakt naruszenia art. 15 k.p.a. jest wystarczający do uchylenia obydwu decyzji wydanych w sprawie, gdyż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważył również - aby organy mogły uniknąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotychczasowych błędów w ocenie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 ustawy - że zgodnie z definicją drogi lub pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - oznacza to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Zatem gazociągu położonego w granicy działki nr [...], wykonanego zresztą przez społeczny komitet (to w odniesieniu do władania nieruchomością), nie można uznać za "urządzenie techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu", gdyż organ nie wykazał, że gazociąg ma jakikolwiek wpływ na prowadzenie i zabezpieczenie ruchu. Taką funkcję może pełnić jedynie instalacja oświetleniowa drogi, ale w związku z tym pozostaje do ustalenia kwestia zasięgu pasa drogowego, czyli "zajęcia pod drogę" działki nr [...], w całości czy też w części.

W tym kontekście ponownego wyjaśnienia wymaga, dlaczego organy uznały, że pas drogowy sięga aż do ogrodzenia z pozostałą częścią nieruchomości skarżących i jaki wpływ na to mają pozostałe dowody z dokumentów przedstawione przez wnioskodawcę postępowania - w tym, czy w ogóle np. opinia geodety A. G. z [...] kwietnia 2015 r., sporządzona kilkanaście lat po wejściu w życie art. 73 ustawy, może mieć jakiekolwiek znaczenie w tej sprawie i czy może odzwierciedlać stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. według wiedzy autora opinii.

Sąd uznał również, że organy muszą też ponownie odpowiedzieć na pytanie o przejawy władania sporną nieruchomością przez podmiot publiczny. Bowiem o domniemaniu sprawowania zarządu przez zarządcę drogi - o czym wspomina organ odwoławczy odwołując się do stosownego orzecznictwa - można mówić jedynie wówczas, gdy bezsporny jest zakres przestrzenny tego zarządu, a tym samym zasięg pasa drogowego (zajętość nieruchomości pod drogę).

Tymczasem wszystkie te okoliczności nie zostały w dostatecznym stopniu wyjaśnione -zwłaszcza w świetle art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dodał, że z uwagi na ustawową konstrukcję "wywłaszczenia z mocy prawa", przewidzianą przez art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy, która rozdziela wywłaszczenie następujące z mocy prawa, od odszkodowania wypłacanego na wniosek składany w określonym terminie - zgodność takiego wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji może być zachowana tylko wówczas, gdy zajętość nieruchomości pod drogę publiczną i fakt władania nią przez podmiot publiczny jest widoczny i niewątpliwy, tak aby podmiot wywłaszczany miał możliwość oceny skutku wynikającego z art. 73 ust. 1 i złożenia odpowiedniego wniosku w stosownym terminie, określonym w art. 73 ust. 4 ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1224/2021 z 15 kwietnia 2021 r. stwierdził, że Gmina Miasto J. nabyła z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawo własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w J., wykazanego jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha w obrębie [...] na Mapie do celów prawnych nieruchomości dz.ew. [...]-cz.dz.hip. [...] KW [...] art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r., identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...].

W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczas wydane przez organ I i II instancji decyzje oraz przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/16.

Następnie stwierdził, że: "Wykonana w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku ww. mapa do celów prawnych z opisem uzupełniającym dokonanym przez uprawnionego geodetę bezspornie potwierdza, że działka ewidencyjna nr [...] będąca przedmiotem opracowania zawiera się w istniejącym dnia 31 grudnia 1998 r. pasie drogowym ulicy [...]. Stosownie do przywołanego przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nieruchomość będąca przedmiotem wystąpienia nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy - Miasta J. i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna.

Z księgi wieczystej [...] uzyskanej z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że grunt zajęty pod część ulicy [...] w J. stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w J. (dawna ulica [...] - nazwa została zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] maja 1991 r.) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

W tym stanie rzeczy zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w J. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy - Miasta J. Ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej."

Po rozpatrzeniu odwołania B. B. i A. B. - Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr D0.1.7614.241.2021.MW z 9 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1. - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
2. - była zajęta pod drogę publiczną,
3. - pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Muszą one być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (powstała z działki nr [...]), stanowiła własność A. i B. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Skoro przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, to pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona.

Drugą przesłanką wynikającą z art. 73 ust. 1 ww. ustawy jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu".

Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych na związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych).

Wojewoda prawidłowo uznał, że ul. [...] (dawna ulica [...]), na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) - została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 10 lutego 2017 r. organ I Instancji uzyskał mapę do celów prawnych sporządzoną przez geodetę uprawnionego D. L., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. pod nr [...] oraz pismo geodety uprawnionego D. L. z [...] sierpnia 2019 r. uzupełniające opis do ww. mapy - z których to dokumentów wynika, że działka nr [...] zawiera się w istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. pasie drogowym ulicy [...]. Ponadto z ww. pisma wynika, że pas drogowy ulicy [...] został wyznaczony liniami rozgraniczającymi w latach 80-tych ubiegłego wieku.

Jednocześnie w wykazie zmian gruntowych wskazano, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0076 ha, a nie 0,0075 ha. W aktach sprawy znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym widnieje adnotacja geodety uprawnionego S. K., potwierdzająca zajęcie działki nr [...] pod drogę gminną ulicę [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Należy zatem stwierdzić, iż dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a więc korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym.

W związku z tym wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1331/05 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12). Należy przy tym podkreślić, iż dokument urzędowy jest najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym, zatem dowód przeciwny musi być zdecydowanie przekonywujący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 389/10). Zwrócić też trzeba uwagę na to, że geodeta uprawniony jest obowiązany wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 725), pod rygorem odpowiedzialności przewidzianej w art. 46 tej ustawy.

Podsumowując Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona.

Ostatnią przesłanką stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy jest pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przesłanki władania nieruchomością, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, nie należy utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Władanie nieruchomością to dokonywanie przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. Zgodnie z orzecznictwem dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2008 r., I OSK 1471/2007). Przy czym do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy.

Minister stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie:

1. - oświadczenia L. U., uprawnionego wykonawcy robót elektroenergetycznych m.in. na terenie J., potwierdzającego, iż w pasie drogowym ulicy [...], w skład której wchodzi działka nr [...], istniały na dzień 31 grudnia 1998 r. słupy energetyczne NN z oświetleniem ulicznym (drogowym), które na zlecenie Urzędu Miasta J. były przez niego konserwowane. Potwierdzeniem, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się między innymi latarnia jest mapa zasadnicza założona w 1981 r. (k.27),
2. - oświadczenia Burmistrza Miasta J. zawartego we wniosku z [...] kwietnia 2008 r., z którego wynika, ze ul. [...] posiada nawierzchnię asfaltową, sieć wodną, kanalizacyjną oraz gazową, jak również słupy trakcji elektrycznej i telefonicznej; ponadto od maja 1990 r. Urząd Miasta J. nieprzerwanie sprawował na ww. ulicy czynności związane z jej utrzymaniem: bieżące sprzątanie i odśnieżanie w okresie zimowym, remonty nawierzchni ulicy i chodników, uzupełnianie i naprawę znaków drogowych, konserwację i naprawę oświetlenia ulicznego, pielęgnację zieleni w pasie drogowym.
3. - pisma geodety uprawnionego D. L. z dnia [...] sierpnia 2019 r. uzupełniającego opis do mapy do celów prawnych, z którego wynika, że na działce nr [...] znajdują się uwidocznione na mapie urządzenia naziemne i podziemne związane z drogą.

Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń energetycznych, wodociągowych czy gazowych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane.

Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie.

Wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie, z 6 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 123/09, z 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 163/13, z 11 września 2013 r., I SA/Wa 400/13, z 27 września 2013 r., I SA/Wa 1036/13). Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych.

Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Minister stwierdził, że organ wojewódzki pismem z 18 listopada 2019 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało doręczone odwołującym. W aktach sprawy znajduje się także notatka, z której wynika, że w dniu 3 grudnia 2019 r. państwo B. zapoznali się z aktami sprawy.

Dodał, że kwestia podatków nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Ponadto zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i organ odwoławczy, nie jest właściwy do orzekania w sprawach podatkowych.

Podsumowując Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że ustalenia dokonane w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich wymaganych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy są prawidłowe.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 9 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. B. i A. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, poprzez uznanie, że w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane do tego, aby stwierdzić nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. prawa własności części nieruchomości skarżących o powierzchni 75 m2 (dz. 16/2) zajętej rzekomo pod część ulicy [...] w J. w sytuacji, gdy:
2. - nie zostało wykazane, że działka nr [...], będąca własnością skarżących mieściła się w pasie tej drogi, a także,
3. - nie zostało wykazane, że Gmina J. władała działką nr [...], do którego to wniosku organ odwoławczy doszedł m. in. wskutek błędnego przyjęcia, że istnieje domniemanie, że Gmina J. wykonywała władztwo nad działką należącą do skarżących;
4. 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:
5. - sprzecznym z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego uznaniu za wiarygodne i będące źródłem ustaleń faktycznych dowodów z dokumentów w postaci oświadczenia L. U. z [...] lipca 2012 r. oraz adnotacji poczynionych przez przedstawicieli Gminy J. na mapie zasadniczej 1:500 Miasta J. oraz na obrębowym szkicu nadań ksiąg wieczystych i ustaleniu stanu władania, w sytuacji, gdy są to jedynie oświadczenia osób bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie tj. osoby czerpiącej korzyści majątkowe ze współpracy z Gminą J. (L. U.) oraz pracownika Urzędu Miasta J., który ze względów podległości służbowej jest oczywiście zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy na korzyść swojego pracodawcy (z-ca Burmistrza M. B.),
6. - przyjęciu oświadczenia Burmistrza Miasta J. zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r., z którego wynika, że ulica [...] (bez odniesienia się do linii rozgraniczających (spostrzeżenie skarżących) posiada nawierzchnię asfaltową, sieć wodną, kanalizacyjną oraz gazową, jak również słupy trakcji elektrycznej i telefonicznej. Ponadto w oświadczeniu podano, że od maja 1990 r. Urząd Miasta J. nieprzerwanie sprawował na ww. ulicy czynności związane z jej utrzymaniem: bieżące sprzątanie i odśnieżanie w okresie zimowym, remonty nawierzchni ulicy i chodników, uzupełnianie i naprawę znaków drogowych, konserwację i naprawę oświetlenia ulicznego, pielęgnację zieleni w pasie drogowym, (nie ustalonym pod względem prawnym - spostrzeżenie skarżących) bez jakichkolwiek dowodów potwierdzających prawdziwość deklarowanych faktów i ignorując dokumentację fotograficzną przedstawioną przez skarżących,
7. - uznaniu za wiarygodny i będący źródłem ustaleń faktycznych dowodu z dokumentu geodety uprawnionego D. L. z dnia [...] sierpnia 2019 r. uzupełniającego opis do mapy do celów prawnych, z którego wynika, że na działce nr [...] znajdują się uwidocznione na mapie urządzenia naziemne i podziemne związane z drogą w sytuacji, gdy dokument ten zawiera wnioski, które są wyprowadzane z faktów nieistniejących i sprzeczne z wcześniejszą mapą z dnia 6.11.1999 r. podpisaną przez uprawnionego geodetę J. W. posiadającą naniesienie wyłącznie "projektowanej linii rozgraniczenia",
8. 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8 § 3, art.9, art.10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
9. - brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do części zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu oraz
10. - brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do stanowiska WSA w Warszawie zawartego w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1799/16, w zakresie opisanym w p. 4 uzasadnienia w niniejszym piśmie. Wyrok ten uchylił decyzję organu II instancji oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2013 r.,
11. - zaniechaniu przez Burmistrza Miasta J. obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., który stanowi, że: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek."

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 9 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2021 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto J., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 76 m2.

Decyzje zapadłe w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania były już uprzednio przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/16 - uchylił zapadłą w tej sprawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 27 września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 marca 2013 r.

Dokonując oceny prowadzonego postępowania Sąd wskazał na fakt, że Wojewoda Mazowiecki, jako organ I instancji, w decyzji z 21 marca 2013 r. nie zajął żadnego stanowiska, a ściśle mówiąc nie zajął stanowiska wobec dowodów na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władania sporną nieruchomością. Nie odniósł się bowiem w żaden sposób do dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę postępowania, ani do twierdzeń skarżących. Uczynił to dopiero Minister Infrastruktury i Budownictwa, jako organ II instancji. Zatem organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy w omawianym zakresie - a więc w zakresie jednej z przesłanek rozstrzygnięcia - a w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wady tej nie mógł naprawić organ odwoławczy.

W związku z tym Sąd uznał, że już sam fakt naruszenia art. 15 k.p.a. jest wystarczający do uchylenia obydwu decyzji wydanych w sprawie, gdyż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji - ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia w sprawie zapadały w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów - zarówno I jak i II instancji - postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty.

Podsumowując swoje rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie pozostaje do ustalenia kwestia zasięgu pasa drogowego, czyli "zajęcia pod drogę" działki nr [...], w całości czy też w części. W tym kontekście ponownego wyjaśnienia wymaga, dlaczego organy uznały, że pas drogowy sięga aż do ogrodzenia z pozostałą częścią nieruchomości skarżących i jaki wpływ na to mają pozostałe dowody.

Organy muszą też ponownie odpowiedzieć na pytanie o przejawy władania sporną nieruchomością przez podmiot publiczny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Zatem, organy administracji są zobowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę - stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, nie uwzględniono oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W wyroku z 10 lutego 2017 r. Sąd wyraźnie stwierdził, że - w myśl art. 15 k.p.a. - organy obu instancji są zobowiązane do przeprowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie. Uznał też, że organ I instancji nie zajął żadnego stanowiska w kwestii zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną i władania tą nieruchomością.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji - nie uwzględniając dokonanej przez Sąd oceny jego postępowania - ponownie w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się i nie ocenił zgromadzonych w sprawie dowodów oraz twierdzeń skarżących.

Jego lakonicznie uzasadnienie różni się od poprzedniego tylko jednym zdaniem: "Wykonana w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. mapa do celów prawnych z opisem uzupełniającym dokonanym przez uprawnionego geodetę bezspornie potwierdza, że działka ewidencyjna nr [...] będąca przedmiotem opracowania zawiera się w istniejącym dnia 31 grudnia 1998 r. pasie drogowym ulicy [...]." Przy czym - tak samo jak poprzednio - w ogóle nie wypowiedział się w kwestii dotyczącej spełnienia przesłanki władania działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę Miasto J. Zatem ponownie nie rozpoznał on istoty sprawy i wady tej znowu nie mógł naprawić organ odwoławczy swoim rzetelnym, wszechstronnym i szczegółowym uzasadnieniem podjętej decyzji.

Reasumując nadal pozostaje aktualne stanowisko Sądu wyrażone we wskazanym już wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 10 lutego 2017 r. -odnośnie naruszenia art. 15 k.p.a.

Przy czym - wobec faktu niewykonania wytycznych Sądu i naruszenia tym samym przepisu art. 153 p.p.s.a. - analiza zarzutów skargi okazała się zbędna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.