Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażaleń C. G. i E. G., postanowieniem z 17 maja 2022 r. nr KOA/3997/Pd/21 uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] orzeka.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], jako zgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...] oraz granicą administracyjną gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 lipca 2011 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2013 r. poz. 6785), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2015 r. poz. 514) – dalej zwany "planem miejscowym".
Na powyższe postanowienie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli C. G. i E. G. zarzucając organowi I instancji brak zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, brak wykazania niezbędności podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego, a także niezasadność wydania zaskarżonego postanowienia, skoro postępowanie prowadzone jest z urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2022 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazało, że zakwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej zwanej "ugn". Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4). Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5).
Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) – dalej zwanego "rozporządzeniem".
O zgodności podziału z planem miejscowym będzie można mówić tylko wtedy, gdy wstępny projekt podziału nie naruszy zapisów planu.
Postanowienie wydane w tym zakresie stanowi jeden z etapów podziału nieruchomości. Zatwierdzenie następnie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] zaopiniował z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], jako zgodny z planem miejscowym.
Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 2 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca bliźniacza i istniejąca szeregowa, 1 MN/U i 2 MN/U - zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza oraz usługi nieuciążliwe, 1 MN/Zl i 2 MN/Zl - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca na działkach zalesionych, 6 KD-D, 7 KD-D, 9 KD-D - drogi dojazdowe publiczne, l KD-Z droga publiczna dojazdowa, zbiorcza, 1 KD-L - droga publiczna lokalna.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia w kwestii braku zawiadomienia stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] Kolegium zauważyło, że z akt sprawy nie wynikła, aby takie postępowanie w ogóle zostało wszczęte.
O wydanie opinii w przedmiocie zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpił Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy [...], tym samym wydanie zaskarżonego postanowienia było pierwszą czynnością organu w sprawie, podczas gdy postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ugn jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości.
Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona.
Biorąc pod uwagę wynikającą z art. 8 § 1 kpa zasadę budowania zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania ustanawiającego termin maksymalny wszczęcia postępowania z urzędu należało przyjąć, że prawnie znaczące dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 kpa.
Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania formalnego zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, co stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W ocenie SKO w Warszawie taka wada postępowania przed organem I instancji stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasatoryjnego. Przedmiotowe uchybienie nie zostało bowiem samoistnie zniwelowane w trakcie postępowania w momencie podejmowania przez stronę czynności procesowych w trakcie postępowania prowadzonego przez organy administracji bez względu na poziom świadomości strony względem toczącego się postępowania administracyjnego.
Ponadto Kolegium wskazało, że w wyroku z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 136/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wymaga rozważenia, czy w przypadku podziału nieruchomości z urzędu w ogóle postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego winno być wydawane. Sąd wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w doktrynie istnieją w tym względzie rozbieżności. Część składów orzekających wyraża bowiem pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu, jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (por. wyroki NSA z 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1611/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1115/17). Wskazuje się w tych orzeczeniach m.in. na zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie rozporządzenia, gdzie w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998 r., nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu.
W części natomiast orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się na zbędność wydawania opinii o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ugn, w sytuacji gdy podział ów uruchamiany jest z urzędu. Zwraca się mianowicie uwagę, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W takiej bowiem sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowania projektu podziału, jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia (por. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14: z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt l OSK 649/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17, z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18). We wskazanym wyroku sąd w pełni podzielił wskazany pogląd uznając, że nie sposób doszukać się większego sensu odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 ugn.
Zdaniem organu odwoławczego wydanie z urzędu postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem miejscowym należało ocenić jako zbędne.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 maja 2022 r. C. G. i E. G. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2021 r. złożyli zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu organu I instancji zarzucili naruszenie: 1) art. 93 ust. 4 ugn wskutek wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału z planem miejscowym, w sytuacji prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ugn;
- 2) art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn wskutek niewykazania, że podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] jest "niezbędny" do realizacji celu publicznego;
- 3) art. 61 § 4 kpa poprzez brak zawiadomienia skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].
Skarżący podkreślili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie odniosło się do zarzutów opisanych powyżej w pkt 1) i 3). Milczeniem pominęło natomiast zarzut wskazany w pkt) 2. Uchybienie to jest o tyle istotne, że ustosunkowanie się do niego przesądza o zasadności prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowania.
Z art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym o okolicznościach faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodach, którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił.
Skarżący wskazali na dominujący w orzecznictwie pogląd, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyroki: NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt ll GSK 1371/12 oraz WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r. sygn. akt Vl SA/Wa 264/08). Zasadnym jest także odwołanie się do wyroku z 20 lutego 2014 r. sygn. ll GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r. sygn. akt lll SA 1409/00).
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo podniosło, że skoro postępowanie podziałowe nie zostało skutecznie wszczęte, to brak było podstaw do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek dokonania podziału z urzędu. Ocena zasadności prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu była zatem przedwczesna. Może być oceniona na etapie ewentualnego odwołania od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2011/22 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2011/22 i I SA/Wa 2012/22 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2011/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi są nieuzasadnione.
Trafnie zwróciło uwagę SKO w Warszawie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia z 30 lipca 2021 r. z dwóch powodów.
Po pierwsze - postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] nie mogło być wydane, skoro w ogóle nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Art. 61 § 4 kpa wymaga, aby o wszczęciu postępowania z urzędu organ zawiadomił wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Ten warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony bowiem Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania żadnej ze stron przez co wydając postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości naruszył art. 61 § 4 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie – akta sprawy dowodzą tego, że organ I instancji zamierza dokonać podziału spornej nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Zgodnie z powyższym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia, to powinien zostać zatwierdzony (por. np. wyroki NSA: z 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 911/18, z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18).
Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Skoro zatem w procedurze podziału nieruchomości dokonywanej w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn nie jest wymagany etap opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, to Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie miał podstaw do wydania postanowienia z 30 lipca 2021 r. w oparciu o art. 93 ust. 1,2, 4 i 5 ugn dlatego wydając to postanowienie naruszył te przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie zatem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa stosowanego odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym w zw. z art. 144 kpa.
Jeżeli chodzi o eksponowaną w skargach kwestię braku wypowiedzenia się przez organ I instancji i organ odwoławczy co do "niezbędności" proponowanego w niniejszej sprawie podziału dla realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ugn (wydzielenia działek nr: [...] pod drogi publiczne) Sąd zwraca uwagę, że ta przesłanka będzie dopiero badana w toku skutecznie wszczętego z urzędu postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] i wówczas organ I instancji będzie zobligowany odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału, o której mowa w art. 96 ust. 1 ugn, która zakończy procedurę podziałową.
Jeżeli chodzi o tę problematykę Sąd jedynie sygnalizuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego typu sprawach stoi na stanowisku, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07; wyrok NSA z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09; wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11; wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1434/18).
Uznając zatem zaskarżone postanowienie SKO w Warszawie za zgodne z prawem, a podniesione w skargach zarzuty za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł, jak w sentencji wyroku.