Uzasadnienie
Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z. gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. ustalił odszkodowanie na rzecz A.K. w wysokości [...] zł za działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2, położoną we wsi Z. gm. [...], wydzieloną pod projektowaną drogę krajową, w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Na skutek odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych i formalnych, a za nietrafne należy uznać stanowisko odwołującego się o braku podstaw prawnych do jej wydania. W omawianej sprawie jest bowiem bezsporne, że w imieniu Skarbu Państwa podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm.), art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) właśnie ten podmiot obciąża wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi krajowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. domagając się uchylenia decyzji, w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 263, poz. 2603 ze zm.) podmiotem zobowiązanym do odszkodowania za działkę nr 232/14 jest Starosta [...] jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, co wynika również z treści art. 4 pkt 9 oraz 98 ust. 3 tej ustawy. Z tego względu zaskarżona decyzja bezwzględnie narusza powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o finansowaniu dróg publicznych w ogóle nie regulują materii wypłaty odszkodowania. Konkludując skarżący stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do zobowiązania go do wypłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1449/04 oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w W. W uzasadnieniu Sąd uznał, że organy tak pierwszej jak i drugiej instancji prawidłowo uznały, że do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 130 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jest on wyłączony przez uregulowanie szczególne zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten odsyła przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych, zgodnie z którym podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w odniesieniu do dróg krajowych jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1342/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zawarte w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" nie obejmuje obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę krajową w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje bowiem szczególny przypadek przejścia własności działki gruntowej na rzecz Skarbu Państwa, który następuje w wyniku podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Nie jest to nabycie własności w drodze umowy ani w drodze postępowania wywłaszczeniowego, o jakim mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Także treść art. 2 ust. 1 ustawy o finansowaniu dróg publicznych nie uzasadnia obowiązku wypłaty odszkodowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że proces budowy, przebudowy i remontu drogi nie obejmuje samego nabycia nieruchomości pod drogę. Poza tym koszty nabycia nieruchomości pod drogę nie mieszczą się w hipotezie pojęcia "finansowanie budowy drogi", użytego w ustawie o finansowaniu dróg publicznych. Dodatkowo Sąd wskazał, że nie złożenie wniosku przez stronę z mocy art. 42 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wyłączyło stosowanie przepisów tej ustawy w sprawie przejęcia nieruchomości pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] naruszają przepisy art. 98 ust. 3 w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1342/05 postępowanie w przedmiocie wydzielenia działki pod drogę publiczną i ustalenia odszkodowania z tego tytułu (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest prowadzone w odrębnej sprawie niż sprawa dotycząca nabycia bądź wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową i ustalenia odszkodowania z tego tytułu, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W pierwszej sprawie wnioskodawcą jest właściciel nieruchomości, w drugiej – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W pierwszej sprawie wydzielenie działki gruntu musi być zgodne z ustaleniami dotyczącymi projektowanej drogi publicznej przewidzianymi w planie miejscowym, w drugiej sprawie nabycie lub wywłaszczenie działki pod inwestycję musi być zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi.
W pierwszej sprawie ustalenie odszkodowania następuje w ramach sprawy o podział nieruchomości, w drugiej ustalenie odszkodowania następuje na skutek nabycia lub w toku sprawy o wywłaszczenie nieruchomości. Istotne jest również i to, że fakt przeznaczenia określonej nieruchomości w planie miejscowym pod drogę krajową nie oznacza jeszcze podjęcia inwestycji w zakresie realizacji konkretnej drogi. Jest to jedynie wstępny etap określenia kierunków rozwoju sieci drogowej, który może ulec zmianie i nie powoduje automatycznego rozpoczęcia inwestycji drogowej.
Ze stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika zatem, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a więc również i - stosowane na podstawie art. 22 ust. 1 tej ustawy - przepisy: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych, ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w zakresie, w jakim dotyczą finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań.
Kierując się ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że Wojewoda [...] jak i Starosta [...] błędnie przyjęli, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę krajową jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z przepisów art. 132 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jasno wynika, że do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę krajową zobowiązany jest Starosta [...], ponieważ wydzielenie działki nr [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa.
Jak wskazano na wstępie naruszenie to skutkuje wycofaniem decyzji organów administracji publicznej obu instancji z obrotu prawnego. Mimo zawartego w skardze wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uchylenie decyzji Wojewody [...] i Starosty [...], tylko "w części dotyczącej ustalenia osoby zobowiązanej do wypłaty odszkodowania" Sąd, nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznał za konieczne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji "w całości".
W ocenie Sądu sprawa o ustalenie odszkodowania, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest sprawą podzielną, ponieważ nie jest podzielne pochodzące od strony żądanie przyznania odszkodowania i postępowanie wszczęte na skutek tego żądania. W konsekwencji zatem charakteru podzielnego, co do przedmiotu rozstrzygnięcia nie może mieć wydana w tej sprawie decyzja. Ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest bowiem niesamodzielnym elementem składowym rozstrzygnięcia decyzji, dlatego też nie może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia (decyzji uzupełniającej).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] obowiązany więc będzie ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w oparciu o przepis art. 98 i stosowane odpowiednio przepisy działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydać w sprawie rozstrzygnięcie, stosowne do okoliczności sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).