Uzasadnienie
Pismem z 27 lipca 2022 r. W. K., E. K. i A. K. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent, "organ") wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1577/16, mocą którego Sąd uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 799/15, tj.: uchylił ten wyrok i zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości – w terminie jednego miesięcy od daty doręczenia organowi akt.
W przedmiotowej skardze skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 15 000 złotych;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10 000;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący wskazali, że wobec niewykonania przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 559/18 wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł. Sąd wówczas wyjaśnił, że z materiału dokumentacyjnego wynika, iż akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1577/15 wpłynęły do organu w dniu 25 maja 2017 r., zatem termin wyznaczony przez Naczelny Sąd Administracyjny upłynął w dniu 26 czerwca 2017 r. Pismem z 11 września 2017 r. wezwano organ do wykonania wyroku, jednak Prezydent nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji w sprawie.
Natomiast, postanowieniem z 23 marca 2018 r., nr 68/SD/2018, Prezydent zawiesił o z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 1948 r. W. P. (następcy prawnego poprzedniego współwłaściciela nieruchomości) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej hipotecznej jako "[...]" nr [...]" - do czasu ustalenia następców prawnych A. Z. (dawnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości). Do dnia wydania wyroku z 24 lipca 2018 r. nie zostali ustaleni następcy prawni ww. zmarłego, co oznacza, że po wyroku z 11 kwietnia 2017 r. do momentu zawieszenia postępowania organ pozostawał w bezczynności. Powyższe uzasadniało wymierzenie organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Postanowieniem z 7 września 2021 r., nr 448/SD/2021, Prezydent m.st. Warszawy podjął zawieszone postępowanie, wyjaśniając że pełnomocnik W. K. złożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kopie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] października 2020 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po A. Z. - na podstawie ustawy - nabył w całości Skarb Państwa.
Skarżący, wnosząc o wymierzenie organowi kolejnej grzywny podnieśli, że od czasu wydania wyroku z 24 lipca 2018 r., jedyną czynnością dokonaną przez organ było skierowanie pisma z 20 kwietnia 2022 r. do pełnomocnika skarżących, w którym wskazano na podjęte czynności (jedynie trzy) oraz określono przewidywany terminu zakończenia postępowania na dzień 31 sierpnia 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wezwali Prezydenta do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - pismem z 29 października 2021 r. - jednak Prezydent nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji w sprawie do dnia wniesienia do Sądu przedmiotowej skargi z 27 lipca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Prezydent wyjaśnił, że nieruchomość położona przy ulicy [...] oznaczona hipotecznie jako [...] - działka nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wobec powyższego organ w trakcie postępowania musi określić czy wniosek dekretowy został złożony przez osobę uprawnioną oraz czy wpłynął w terminie określonym w art. 7 ust. 1 ww. dekretu, ponieważ termin, o którym mowa ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego). Z upływem takiego terminu przepisy prawa materialnego wiążą ujemne skutki dla strony.
Wobec powyższego organ zlecił geodecie wykonanie opracowania polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej na mapie sytuacyjnej z naniesieniem granic objęcia przez Gminę w posiadanie gruntu dawnej nieruchomości Dziennikami Urzędowymi Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin realizacji niniejszego zlecenia ustalony został na dzień [...] maja 2022 r., o czym strona postępowania została poinformowana pismem z 20 kwietnia 2022 r., którym stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ wskazał również przewidywany termin zakończenia postępowania - na koniec sierpnia 2022 r.
W piśmie z 12 października 2022 r., organ wyjaśnił, że decyzją z 11 października 2022 r., nr 521/SD/2022 Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał wniosek z 19 października 1948 r. złożony przez W. P. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu w stosunku do części nieruchomości położonej dawniej przy ulicy [...], oznaczonej hipotecznie jako [...] - działka nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] cz. z obrębu [...]. Następnie, decyzją nr 522/50/2022 z 11 października 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do kolejnej części nieruchomości położonej dawniej przy ulicy [...] oznaczonej hipotecznie jako [...] - działka nr [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...].
Przy piśmie z dnia 21 października, organ poinformował o wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji nr 21 października 2022 r., nr 543/2022, mocą której rozpoznano wniosek dekretowy w stosunku do części nieruchomości położonej dawniej przy ulicy [...] oznaczonej hipotecznie jako [...] - działka nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] cz. z obrębu [...].
Jednocześnie organ poinformował, że w części stanowiącej działkę nr [...] cz. z obrębu [...], wniosek dekretowy zostanie rozpoznany niezwłocznie po ustaleniu wszystkich stron postępowania (w tym użytkowników wieczystych gruntu). Prezydent wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] cz. z obrębu [...] stanowi aktualnie współwłasność m. [...] oraz podmiotów trzecich (użytkowników wieczystych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.).
Jak wskazano wyżej, przed wniesieniem skargi z 27 lipca 2022 r. na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., skarżący - pismem z dnia 29 października 2021 r. - wezwali Prezydenta do jego wykonania. Procesowy wymóg wniesienia skargi został zatem spełniony.
Jednocześnie, w sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 20218 r. wymierzył już organowi grzywnę za niewykonanie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1577/16), która nie przyniosła jednak oczekiwanych do końca skutków.
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 23 marca 2018 r., nr 68/SD/2018, organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do czasu ustalenia następców prawnych A. Z. Podjęcie tego postępowania nastąpiło postanowieniem Prezydenta z 7 września 2021 r., nr 448/SD/2021, czyli ponad 10 miesięcy przed wniesieniem kolejnej skargi na niewykonanie wyroku z 11 kwietnia 2017 r.
Oznacza to, że po wyroku z 11 kwietnia 2017 r. i po wymierzeniu organowi grzywny 24 lipca 2018 r., od momentu podjęcia zawieszonego postępowania - 7 września 2021 r. - organ pozostawał nadal w bezczynności. W tym stanie rzeczy kolejny wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł.
Wymierzając grzywnę w powyższej kwocie Sąd wziął pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania (ponad 10 miesięcy), pozostawanie nadal częściowo w bezczynności, jak również z drugiej strony to, że w sprawie zostały wydane (po wniesieniu skargi z 27 lipca 2022 r. o wymierzenie grzywny) trzy decyzje administracyjne rozpoznające wniosek dekretowy W. P. z [...] października 1948 r. (data wpływu do organu w dniu 25 maja 1949 r.). Decyzje to dotyczyły przyznania prawa własności czasowej do gruntu - w stosunku do części nieruchomości położonej dawniej przy ulicy [...], oznaczonej hipotecznie jako [...] - działka nr [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] cz. (o pow. 2619 m2), [...] cz. (o pow. 5492 m2), [...] cz. (o pow. 3089 m2), [...] (o pow. 524 m2) - wszystkie z obrębu [...] (decyzje nr 521/50/2022, nr 522/50/2022, nr 543/2022).
Na dzień wyrokowania organ pozostaje więc nadal w bezczynności w wykonaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r., albowiem nie wydał rozstrzygnięcia w odniesieniu do aktualnie oznaczonej działki nr [...] z obrębu [...] pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] – działka nr [...]. Oznacza to, że wniosek dekretowy nie został rozpoznany wobec powierzchni 319 m2, co wynika z opracowania geodezyjnego z [...] lutego 2017 r.
Sąd wymierzając grzywnę uwzględnił także to, że wysokość wymierzonej kary mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 11 kwietnia 2017 r. (która raz już została oceniona w wyroku z 24 lipca 2018 r. o wymierzeniu grzywny) i trwająca nadal po podjęciu zawieszonego postępowania we wrześniu 2021 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ nadal nie rozpoznał sprawy w całości (o czym opisano wyżej). Ponadto zauważyć należy, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały dokonane po terminie, który organ sam sobie wyznaczył jako ostateczny do załatwienia sprawy (koniec sierpnia 2022 r.).
Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania prawomocnego wyroku, w szczególności gdy organowi już raz wymierzono grzywnę.
Jednocześnie, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż jak Sąd zauważył wyżej sprawa nie została rozpoznana jedynie w odniesieniu do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Z powyższych względów, w pkt 1, 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 p.p.s.a., w pkt 3 sentencji - na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) - 200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.