Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 24 czerwca 2022 r. nr KOA/1824/Ac/22 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M. K. i E. M., właściciele nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], obręb [...], gmina W., położonej we wsi K. o pow. 0,3650 ha, uregulowanej w KW nr [...], wystąpiły o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Wójt Gminy W. decyzją z 25 czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1490 ha, nr [...] o pow. 0,1490 ha, nr [...] o pow. 0,0557 ha - projektowana droga gmina, nr [...] o pow. 0,0113 ha - projektowane poszerzenie drogi powiatowej.
Następnie Wójt Gminy W. decyzją z 31 marca 2021 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 5001,90 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] na skutek jej podziału. Organ zobowiązał do uiszczenia opłaty adiacenckiej M. K. (udział 1/2) w kwocie 2500,95 zł oraz E. M. (udział 1/2) w kwocie 2500,95 zł, jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
M. K. i E. M. wniosły odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że podstawę prawną dla nałożonego obowiązku stanowi art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, zwana dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.
Zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z 29 marca 2011 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Wójt Gminy W. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.
Organ zaznaczył, że w celu ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału przeprowadzono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej.
W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów niewadliwie zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Rolą rzeczoznawcy jest wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości.
SKO w Warszawie wskazało, że z operatu wynika, iż zmiana wartości nieruchomości była spowodowana podziałem nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w treści operatu, że obliczenia i procedurę przeprowadzono odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i według stanu po podziale, w wyniku czego ustalono różną wartość nieruchomości przed i po podziale - przy wykluczeniu wpływu innych atrybutów cenotwórczych. Powyższe w ocenie Kolegium stanowi dowód, że wartość nieruchomości uległa zmianie w wyniku jej podziału. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale.
Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, którą wybrał po przeprowadzeniu wizji lokalnej, analizie dokumentacji i analizie rynku lokalnego uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych. Spełnione zostały zasady wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu, określonym przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.
Do porównania przyjęto nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej działki i położone od niej w niedalekiej odległości, stosownie do noty interpretacyjnej NI. W wyniku analizy rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech, tj. lokalizację, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, wielkość nieruchomości, utrudnienia inwestycyjne. W ten sposób przyjęto wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.
W ocenie Kolegium były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego. Zaś występujące różnice skorygowano w procesie wyceny.
Organ podkreślił, że dobór nieruchomości podobnych należy w tym zakresie do rzeczoznawcy majątkowego, który w badanym operacie szacunkowym dokonał analizy rynku tych nieruchomości. Przy czym podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagi cech rynkowych nieruchomości. Zatem skoro ww. operat został wykonany zgodnie ze stosowanymi przepisami, a ponadto jest logiczny i zupełny, stanowi on dowód w zakresie wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości.
Kolegium wskazało ponadto, że u.g.n. przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 art. 157 u.g.n.
W rozpoznawanej sprawie odwołujący się nie wnieśli o dokonanie oceny operatu biegłego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n.
Zdaniem organu odwoławczego z analizy formalnej oraz analizy materialnej tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, nie wynika, aby operat szacunkowy został sporządzony w wadliwy sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.
M. K. i E. M. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy fakty przedstawione w skardze mogły mieć wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że organ II instancji nie dokonał bezpośredniej analizy wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Organ odwoławczy zwrócił jedynie uwagę na podniesiony fakt istnienia na nieruchomości punktów archeologicznych, pomijając jednocześnie w swej analizie znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości inne utrudnienia inwestycyjne wskazane w odwołaniu, które to mają bezpośredni wpływ na rzeczywistą wartość nieruchomości.
W ocenie skarżących przedstawiony operat szacunkowy wykonany został wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa i nie przedstawia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości.
Skarżące przedstawiły szczegółowo istotne okoliczności przemawiające – w ich ocenie - za obniżeniem wartości gruntu, które rzeczoznawca sporządzając wycenę pominął, podkreślając, że w operacie nie wykazano czy do analizy porównawczej faktycznie przyjęto działki z usytuowanymi na nich punktami archeologicznymi jak ma to miejsce na działkach powstałych po podziale działki [...].
Zdaniem skarżących operat został sporządzony nierzetelnie i machinalnie w oparciu o ustanowiony wcześniej wzór, a dokonane ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym nieruchomości. Zaskarżona decyzja utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji opartą na wadliwie sporządzonym operatem szacunkowym, narusza interes prawny skarżących. Skarga jest więc uzasadniona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).
Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego B. H. w dniu 10 stycznia 2022 r.
Pomimo treści odwołania i zawartych w nim zarzutów, że nie nastąpił tak znaczny wzrost wartości nieruchomości jak stwierdzono w sporządzonej opinii, organ odwoławczy pominął rozważania w tym przedmiocie. Jak wskazano w odwołaniu po podziale działki mają analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, mają taką samą lokalizację oraz taki sam dostęp do infrastruktury. Skarżące zaznaczyły, że na każdej z działek ustanowiony jest punkt archeologiczny co jest utrudnieniem przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo przez środek działki [...] przebiega przewód ciśnieniowy kanalizacyjny, która również uniemożliwia zabudowę mieszkaniową w odległości po 5 m z każdej strony przewodu. Na działce usytuowana jest komora tłoczna. Wartość działek obniża też sąsiedztwo przepompowni ścieków.
W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że organ domagał się od rzeczoznawcy wyjaśnień, które wyjaśniałyby zasygnalizowane wątpliwości odnośnie dokonanej wyceny. Także Kolegium nie dokonało żadnych rozważań odnoszących się do opisanego wyżej odwołania.
Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącego zawartej w odwołaniu.
W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.
W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art.6, 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.