Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi [...]"[...]" prawa użytkowania wieczystego zabudowanego budynkiem mieszkalny gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako projektowana działka nr [...]o pow. [...] ha z obrębu [...], a także nieodpłatnego nabycia prawa własności budynku na tym gruncie zlokalizowanego.
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana został w następującym stanie faktycznym i ocenie prawnej sprawy.
Położona w [...] przy ul. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym (wzniesionym w 1930 r.) nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), uregulowana w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa. Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1975 r. nr [...] przekazana ona została w użytkowanie Przedsiębiorstwu Usług Mieszkaniowo – Administracyjnych [...] ". Zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] września 1988 r. nr [...], powyższe przedsiębiorstwo zmieniło nazwę na "Przedsiębiorstwo Obsługi [...] "[...] ". To zaś aktem notarialnym z [...] czerwca 2009 r. rep A nr [...] przekształcone zostało przez Ministra Skarbu Państwa w spółkę akcyjną "[...] w [...]", której jedynym akcjonariuszem był Skarb Państwa. W wyniku jej.połączenia, na podstawie art. 492 § 1 pkt 2 kodeksu spółek handlowych, ze spółkami: Towarzystwo [...] "[...]" SA, Składnica [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. zawiązana został nowa spółka [...] " w [...], która od marca 2012 r. działa pod firmą [...] SA w [...].
Wnioskiem z [...] stycznia 2002 r. Przedsiębiorstwo Obsługi [...] "[...]" wiosło o stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] o pow. [...] m2 wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku. Wniosek ów, został podtrzymany przez następcę prawnego przedsiębiorstwa – [...] SA w [...], przy jednoczesnej jego modyfikacji co do powierzchni gruntu, którym przedsiębiorstwo miało być uwłaszczone.
W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej: "u.g.n.", stwierdził: nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi [...] "[...] " prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, zatwierdzając jednocześnie podział działki nr [...]. Wskazał przy tym, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na 99 lat., tj. do [...] grudnia 2089 r. (pkt I). Nabycie nieodpłatnie własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie (pkt II). Ustalił cenę przedmiotowego gruntu na kwotę 1.468.000 złotych (pkt III), opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego od 1 stycznia 2019 r. w wysokości 14.680 złotych, przy zastosowaniu stawki 1 % (pkt IV).
Wskazał na aktualizację opłaty rocznej nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie (pkt V). W punkcie VI natomiast zawarł informację, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego.
W motywach decyzji organ wojewódzki powoływał się na spełnienie materialnoprawnych przesłanek uwłaszczenia przedsiębiorstwa, określonych w art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczących pozostawania gruntu Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa (co w tym wypadku udokumentowane było decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1975 r.), przy jednoczesnym braku zaistnienia negatywnej przesłanki uwłaszczenia opisanej w art. 200 ust. 4 u.g.n., tj. naruszenia praw osób trzecich. Jako podstawę nieodpłatnego nabycia własności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na gruncie, Wojewoda przywoływał art. 200 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Brak zaś obowiązku uiszczenie pierwszej opłaty motywował dyspozycją normy prawnej z art. 200 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustalając sam wymiar opłaty rocznej zauważał, że dla terenów mieszkaniowych stawka tej opłaty wynosi 1%, stosownie do art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...], podnosząc zarzut braku ustalenia warunków użytkowania wieczystego, w szczególności celu na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, przez co doszło do naruszenia art. 200 u.g.n. A nadto naruszenia art. 62 tej ustawy poprzez brak ustalenia terminu i sposobu zagospodarowania, zgodnie z celem, na który nieruchomość oddana został w użytkowanie wieczyste.
W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając jego ocenę co do zaistnienia przesłanek uwłaszczenia przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...] " na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez Skarb Państwa zarzutów zauważał, że art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie stanowi wprost o obowiązku określenia w decyzji administracyjnej celu użytkowania wieczystego. Zawiera natomiast wskazanie, że warunki użytkowania wieczystego ustala się z zachowaniem zasad wynikających z art. 62 u.g.n. oraz art. 236 k.c. Z literalnego natomiast brzmienia przepisu art. 62 u.g.n. wynika, że jego zastosowanie odnosi się do ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy. Wydaje się zatem, że postanowienia w nim zawarte statuujące obowiązek określenia warunków użytkowania wieczystego odnoszą się wprost do umownego trybu powstania tego prawa.
Natomiast w przypadku jego powstania z mocy prawa, w drodze decyzji administracyjnej, zasady te stosowane powinny być odpowiednio, a nie wprost. Odwoływał się nadto do prezentowanego w doktrynie poglądu, wedle którego w przypadku użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest jakiejkolwiek podstawy do określania zarówno sposobu, jak i terminu zagospodarowania nieruchomości. W tych wypadkach nie jest zawierana umowa o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a wydawana decyzja administracyjna. Tym samym do tych nieruchomości przepisy art. 62-65 tej ustawy nie mają zastosowania (J. J.. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. [...], Wydanie 5, Legalis).
Minister oceniał jednoczęści, że decyzja Wojewody [...] zawiera natomiast niezbędne warunki użytkowania wieczystego powstającego z mocy prawa, tj. jego przedmiot, cenę gruntu, wymiar opłaty rocznej, a także czas trwania użytkowania wieczystego. Cel zaś oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste został wskazany pośrednio w jej uzasadnieniu przy wyjaśnianiu zasadności zastosowanej stawki procentowej opłaty, właściwej dla terenów mieszkaniowych i wskazaniu podstawy prawnej takiego jej wymiaru - art. 72 ust. 1 pkt 4 u.g.n.
Na decyzję tę Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] wniósł skargę zarzucając jej naruszenie:
1.art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.107 § 1 pkt 5 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. pomimo, że ta nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów i wymagała uchylenia;
2.art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, której osnowę sformułowano w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści i nakazanie przez organ II instancji doszukiwania się tej treści w uzasadnieniu decyzji oraz innych zgromadzonych w aktach dokumentach, co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;
3.art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione uprzywilejowanie użytkowników wieczystych nieruchomości, których prawo powstało w drodze decyzji administracyjnej, polegające na uznaniu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w przypadku tych użytkowników wieczystych brak jest podstaw do określania w decyzji wydawanej w trybie art., 200 u.g.n. sposobu jak i terminu zagospodarowania nieruchomości i obowiązek ten dotyczy wyłącznie użytkowników wieczystych, których prawo powstaje w drodze umowy;
4.art.200 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 62 u.g.n. poprzez uznanie, że w decyzji wydawanej w trybie art. 200 u.g.n. brak jest podstaw do określania sposobu jak i terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej, w tym terminu zabudowy oraz celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i w konsekwencji uznanie, ze treść prawa użytkowania wieczystego powstałego w tym trybie może być niedookreślona.
W oparciu o tak sformułowane, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wojewody Mazowieckiego i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi wniosła także spółka [...] w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) dalej: "u.g.n.", który w swej treści odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stanowiącego w ustępie 1, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego (...). W ust. 2 art. 2 przewidziano natomiast, że budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.
Powyższy przepis reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności znajdujących się na gruncie budynków. Jednocześnie w art. 200 ust. 4 u.g.n. zastrzeżono, że nabycie własności oraz prawa użytkowanie wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Przy uwłaszczaniu państwowych komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stosuje się przy tym zasady określone punktach 1 do 4 art. 200 ust. 1 u.g.n. Punkt 3 ust. 1 przywołanego artykułu stanowi z kolei, że w decyzji, o której mowa w pkt 2 (stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności), ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 kc, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenie wierzytelności określony w ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie spełnienie materialnoprawnych przesłanek uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...] " na nieruchomości przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha są niesporne. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie ww. przedsiębiorstwa. Zarząd ów powstał w tym wypadku z przekształcenia ex lege, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), przyznanego przedsiębiorstwu decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1975 r. użytkowania tej nieruchomości. Nie jest sporne również, że uwłaszczenie przedsiębiorstwa nie narusza prawa osób trzecich. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują oparcie materiale dowodowym zgromadzonym w aktach.
Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii poprawności rozstrzygnięcia sformułowanego w utrzymanej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w mocy decyzji organ wojewódzkiego i jego kompletności. Zdaniem bowiem reprezentującego Skarb Państwa Prezydenta [...], nie zawiera ono koniecznego elementu jakim jest określenie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej, w tym terminu zabudowy oraz celu, na który nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste. Przez co treść prawa użytkowania wieczystego pozostaje nieokreślona, co dla właściciela nieruchomości rodzi negatywne konsekwencje na przyszłość.
Odnosząc się do powyższego, wprawdzie zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że w decyzji pierwszoinstancyjnej celu na jaki oddana została nieruchomość w użytkowanie wieczyste wprost nie wskazano. Nie czyni to jednak tej decyzji wadliwą. Jak trafnie zauważał Minister wymóg określenia celu na jaki nieruchomość oddawana jest w użytkowanie wieczyste, w przypadku gdy następuje to w efekcie konwersji przynależnego na dzień 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, potwierdzanej decyzją administracyjną, nie został wprost w art. 200 u.g.n. sformułowany. Rozwiązanie to jest przy tym w ocenie Sądu logiczną konsekwencją specyfiki w jakiej dochodzi do nabycia prawa użytkowania, które powstaje w okolicznościach faktycznych, jakie istnieją w dniu przekształcenia prawa zarządu. W związku z czym następuje to także w tym samym celu, jakim służyła wówczas oddana w zarząd nieruchomość.
Zatem jego odrębne wskazywanie w decyzji (która w tym wypadku owego celu by nie kreowała, ale jedynie potwierdzała) nie było konieczne. Uwzględnić go jedynie należało przy ustalaniu stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
Powyższe powoduje także, że nie w każdym przypadku podejmowania decyzji uwłaszczeniowej, konieczne jest ustalanie sposobu i terminu zagospodarowania nieruchomości, o których mowa w art. 62 u.g.n. Te bowiem, z samej ich istoty, mogą być ustalone jedynie wówczas, gdy nieruchomość objęta uwłaszczeniem pozostaje na dzień 5 grudnia 1990 r. niezabudowana, choć pod zabudowę była przeznaczona i taki stan utrzymuje się na dzień wydania decyzji potwierdzającej uwłaszczenie. Konieczność zachowania zasad określonych w art. 62 u.g.n., do czego odsyła art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n., rozumieć zatem należy, jako wymóg respektowania ustalonych tam reguł jakimi kierować się musi organ przy konkretyzowaniu obowiązków podmiotu uwłaszczonego związanych z zagospodarowaniem nieruchomości, o ile taka konkretyzacja jest konieczna ze względu na stan tej nieruchomości. Innymi słowy obowiązek wiążącego ukształtowania obowiązków, o których mowa w art. 62 u.g.n., aktualizuje się jedynie wówczas gdy jest to podyktowane koniecznością realizacji na gruncie inwestycji, które na datę uwłaszczenia oraz datę wydania w tym przedmiocie decyzji nie były zrealizowane.
Racje ma zatem Minister wskazując, że zasady, o których mowa w tym przepisie w przypadku powstania użytkowania wieczystego z mocy prawa, potwierdzanego w drodze decyzji administracyjnej, powinny być stosowane jedynie odpowiednio.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy natomiast poza sporem jest, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nieruchomość gruntowa przy ul. [...] w [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który to stan do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. W związku z czym potrzeba ustalania sposobu i terminu jej zagospodarowania w sposób oczywisty nie zachodziła. Brak zatem ujęcia w tenorze decyzji postanowień regulujących te zagadnienia nie może być kwalifikowany jako naruszenie art. 200 ust. 1 w zw. z art. 62 u.g.n.
Wszystkie natomiast niezbędne warunki użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, zostały w utrzymanej w mocy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji Wojewody [...] ustalone w sposób kompletny, umożliwiając jej wykonanie. Określa ona zatem w sposób precyzyjny przedmiot tego prawa; podmiot, który je nabył oraz okres na jaki to nastąpiło, uwzgledniający unormowanie art. 236 kc (pkt I decyzji); cenę gruntu (pkt III decyzji); wymiar opłaty rocznej, przy ustalaniu której zastosowano adekwatną do celu jakiemu służyła w dacie uwłaszczenia nieruchomość stawkę 1% (przewidzianą w art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.) oraz datę, od której opłata ta obowiązuje (pkt IV decyzji). Zawierała nadto rozstrzygnięcie o nieodpłatnym nabyciu własności znajdującego się na gruncie budynku (pkt II decyzji). Stąd także zarzut naruszenia 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - upatrywany w utrzymaniu w mocy decyzji, której rozstrzygnięcie miał być rzekomo pozbawione koniecznych elementów - uznać należy za chybiony.
Sam brak oznaczenia w decyzji explicite celu jakiemu nieruchomość "oddana" w użytkowanie wieczyste ma służyć nie prowadzi także, zdaniem Sądu, do niedopuszczalnego na gruncie aksjologii konstytucyjnej faworyzowania beneficjentów uwłaszczenia względem tych, którzy prawo użytkowania wieczystego uzyskali na podstawie umowy cywilnoprawnej. Finalnie bowiem obie te grupy posiadają analogiczne prawo podmiotowe (użytkowanie wieczyste), z wykonywaniem którego wiążą się określone prawem obowiązki i uprawnienia. Z tych względów także zarzut naruszenia decyzją ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, nie może być uznany za zasadny.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku