Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] po zapoznaniu się z pismem zatytułowanym "odwołanie od rozstrzygnięcia o Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. [...] w sprawie przyznania lokalu socjalnego z dnia [...].07.2013 r." wniesionym przez J. Z. zam. [...], ul. [...],[...] informującego, że Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2013 r. przyznał J. Z. lokal socjalny położony w budynku X w B., a podpisanie umowy najmu i sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego nastąpi w dniu [...] lipca 2013 r. w Urzędzie Gminy [...] postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] poinformował J. Z., iż Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2013 r. przyznała jej lokal socjalny znajdujący się w budynku "X" w B. Podpisanie umowy najmu i sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego nastąpić miało dnia [...] lipca 2013 r. w Urzędzie Gminy [...].
Wobec odmowy przyjęcia lokalu socjalnego Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował, ww., iż Gmina [...] nie posiada innych lokali socjalnych.
W dniu [...] lipca 2013 r. J. Z. za pośrednictwem Wójta Gminy [...] złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. "odwołanie od rozstrzygnięcia o sygn. [...] w sprawie przyznania lokalu socjalnego z dnia [...].07.2013 r.". W ocenie J.Z. przedmiotowe rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego, nie ma ono formy decyzji administracyjnej choć zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wniosła o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po analizie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ podniósł, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne.
Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych. Kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266, ze zm.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia m.in. lokale socjalne (ust. 2).
Z faktu, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy nie wynika, zdaniem organu, aby musiała to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej tj. w formach aktów administracyjnych wydanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu z ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne (por. postanowienie NSA z 38 sierpnia 2009 r., OSK 799/09, niepubl. Postanowienie WSA w Krakowie z 29 września 2009 r., IIISAB/Kr 44/09, Wspólnota 2009/44/3; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2009 r., II Sab/Go 68/09, Wspólnota 2009/51/44; postanowienie WSA w Lublinie z 18 marca 2010 r., III SAB/Lu 3/10 niepubl.). Jak wynika bowiem z treści art. 14 ust. 1 ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, zaś obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu.
Tym samym oddanie w najem lokalu mieszkalnego, czy też wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, albowiem w takich sprawach gmina występuje jako podmiot prawa cywilnego, a nie organ administracji publicznej wydający władcze rozstrzygnięcie (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97, OSNPA 1998, nr 7, poz. 200, Lex nr 31733).
Na postanowieni SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.
W uzasadnieniu podniosła, że powyższe postanowienie jest wadliwe i niezgodne z prawem, ponieważ przyznanie lokalu socjalnego przez gminę jest działaniem władczym wynikającym z imperium władzy publicznej i jest zadaniem gminy wynikającym z ustawy. Zdaniem skarżącej formę cywilnoprawną ma jedynie umowa najmu lokalu, a nie decyzja o przyznaniu konkretnego lokalu oczekującej osobie.
Zdaniem skarżącej zaskarżone do SKO w S. rozstrzygnięcie jest decyzja administracyjną w związku z czym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych 9Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Niniejsza skarga oceniania pod tym katem nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest właściwy organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot.
Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przypadki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn.. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wójt Gminy [...] nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji, a jedynie pismem z dnia 10 lipca 2013 r. poinformował skarżącą, że zostało jej przyznane mieszkanie socjalne i wyznaczył termin oraz miejsce do podpisania umowy najmu tego mieszkania. Zdaniem Sądu pismo to tylko czynność materialno-techniczna organu, która nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać decyzja określonych w art. 107 k.p.a.
Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołana wyżej ustawa, jak słusznie podnosi organ w zaskarżonym postanowieniu nie przewiduje załatwienia spraw przyznawania lokali komunalnych (socjalnych) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Dotyczy to także czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu takiego lokalu. Wręcz przeciwnie, zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. Ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne.
Istotnie, zapewnienie lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2 w/w ustawy) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem skargi nie była uchwała Rady Gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącej do osób oczekujących lub odmowy zakwalifikowania) na lokal socjalny, lecz pismo informujące ją o przyznaniu takiego lokalu wskazujące jednocześnie miejsce i termin podpisania umowy najmu.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej. Kwestie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należą do zadań własnych gminy, nie oznacza to jednak, że organ musi to czynić w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej (umowa najmu) i wszelkie spory w takich przypadkach rozstrzygać będą sądy powszechne.
Zatem skoro pismo z dnia 10 lipca 2013 r. Wójta Gminy [...] nie było decyzją administracyjną, to pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie" nie mogło być potraktowane przez organ jako odwołanie. Brak było bowiem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Dlatego też zdaniem Sądu organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym głównych zasad postępowania administracyjnego, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie niedopuszczalności odwołania, prawidłowo ocenił i rozstrzygnął powyższą kwestę oraz prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.