Uzasadnienie
Postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018 poz. 570) a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem [...] stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w udziale związanym z własnością nieruchomości lokalowej nr [...] ([...]), schowka nr [...], ([...] Lp. [...] i [...]), i miejsca parkingowego nr [...] ([...] nr [...] i [...]).
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że na objętej wnioskiem nieruchomości gruntowej określonej w Kw [...] składającej się z działek ewidencyjnych z obrębu [...] o numerach: [...], [...] i [...] poza budynkami mieszkalnymi [...],[...] i [...], znajduje się również część budynku przy ul. [...], którego druga część znajduje się na działce nr [...] objętej z kolei KW [...]. Wg organu okoliczność ta nie pozwala na przekształcenie użytkowania wieczystego ustanowionych udziałów we własność, ponieważ "dokonanie przekształcenia w takim stanie faktycznym, bez uregulowania granic nieruchomości, tak, aby budynki nie przekraczały granic użytkowania wieczystego na działce sąsiedniej może podważyć istnienie prawa użytkowania wieczystego na działce sąsiedniej."
Jeśli chodzi o stan prawny, SKO podało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020, poz.139, dalej jako ustawa) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności. SKO przywołało też art. 235 kc, w myśl którego budynki i inne urządzenia nabyte przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste bądź budynki wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. Podkreślił przy tym, że wg art. 235 § 2 kc, przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. W dalszej kolejności organ wskazał na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 20 października 2016 r. sygn. VI ACa 22/16 (LEX nr 2356492), z którego wynika, że prawo własności budynków i urządzeń jest prawem związanym (podrzędnym), akcesoryjnym, w stosunku do prawa wieczystego użytkowania, a to oznacza, wg organu, że żadne z tych praw nie może stanowić przedmiotu samodzielnego obrotu.
Organ wyjaśnił ostatecznie, że skoro budynek pod numerem [...] fizycznie stoi na działce nr [...], ale nie jest wpisany do księgi wieczystej tej nieruchomości, lecz do księgi wieczystej nieruchomości sąsiedniej – to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jako przeszkodę przywołał nieuregulowany stan prawny i brak możliwości prostowania zapisów w księgach wieczystych w toku postepowania o wydanie zaświadczenia.
W skardze na ww postanowienie A. L. i A. L. (dalej jako skarżący) zarzucili SKO:
- 1. rażące naruszenie art. 217 i 218 kpa poprzez uznanie braku podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy wniosek dotyczył zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej;
- 2. rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt. 3, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy poprzez błędną i niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia stosownie do w/w przepisów, w sytuacji, gdy nie może budzić wątpliwości, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia;
- 3. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego niezastosowanie, a więc zanegowanie istnienia prawa ujawnionego w treści księgi wieczystej;
- 4. naruszenie art. 7 i 77 kpa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony postępowania, jak również poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności nieuwzględnienie, że budynek o adresie przy ul. [...] o identyfikatorze [...] położony jest wyłącznie na działce nr [...], uregulowanej w KW Nr [...];
- 5. naruszenie art. 107 § 3 kpa kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia;
- 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 124 § 1 i art. 219 kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...], w sytuacji gdy postanowienie Prezydenta [...] zarówno w sentencji orzeczenia, jak również jego uzasadnieniu, nie zawiera oznaczenia strony lub stron biorących udział w niniejszym postępowaniu, a także brak odniesienia się do wniosku o przekształcenie prawa zapisanego w KW nr [...].
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia i zasądzenie od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie zaskarżeniu podlegało negatywne postanowienie odnośnie do wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zapadło ono na podstawie ustawy 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Ustawa ta wprowadziła przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Nastąpiło to z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przewiduje m.in., że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy).
Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 2 i art. 1a sprecyzował, co należy rozumieć przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", bo tylko te podlegają pod działanie ustawy. Podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi zatem sama ustawa (art. 1 ust. 1), zaś zaświadczenie ma charakter jedynie deklaratoryjny, tzn. potwierdza przekształcenie określonego w ustawie prawa i jest wymagane do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności dotychczasowego użytkownika wieczystego.
Prawo użytkowania wieczystego, jako prawo na rzeczy cudzej, może być ustanawiane na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Jest ono uregulowane w dwóch aktach normatywnych: w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako ugn). Użytkowanie wieczyste powstaje zwykle na podstawie umowy, która dla swej ważności wymaga formy aktu notarialnego, a przy tym wpis w księdze wieczystej – jako niezbędny do powstania tego prawa – ma charakter konstytutywny (art. 37 ugn). Budynki i inne urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego, nie są zatem częściami składowymi gruntu, lecz odrębnymi nieruchomościami budynkowymi. Wynika to z treści art. 235 kc ustanawiającego wyjątek od zasady superficies solo cedit.
Tym niemniej prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Jeżeli przedmiotem tego prawa jest grunt zabudowany, umowa, na podstawie której zostaje on oddany w użytkowanie wieczyste, musi zawierać postanowienia dotyczące sprzedaży budynków (art. 235 kc w zw. z art. 31 ugn). Prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (akcesoryjnym) jest prawo własności budynków. Akcesoryjność oznacza zaś, że żadne z nich nie może stanowić przedmiotu obrotu prawnego samodzielnie, i że wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania gruntu powoduje wygaśnięcie prawa własności budynków (i innych urządzeń). Z tego względu umowa przeniesienia prawa wieczystego użytkowania niezawierająca wyraźnego postanowienia o przeniesieniu wraz z wieczystym użytkowaniem prawa własności budynków byłaby wadliwa (na co powoływał się organ I instancji wskazując na wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., II CKN 1155/00 (OSNC 2004, nr 4, poz. 61). Innymi słowy własność budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste dzieli los prawny tegoż prawa.
Przy konstrukcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów ustawy nie mamy jednak do czynienia z obrotem prawnym – lecz z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności. Wskutek tego własność nieruchomości budynkowych posadowionych na gruncie - zgodnie z zasadą superficies solo cedit – z datą przekształcenia stała się częścią składową danego gruntu. Podobnie jak to miało miejsce z prawem użytkowania wieczystego, z którym związana była własność budynków, tak aktualnie własność budynków jest immanentnie związana z prawem własności nieruchomości gruntowej i stanowi z nią jedną całość.
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z dwiema bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami gminy oddanymi w użytkowanie wieczyste i zabudowanymi wielokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi. Wg SKO, jeden z tych budynków wraz z wydzielonymi nieruchomościami lokalowymi jest w całości przypisany nieruchomości gruntowej objętej Kw [...], a faktycznie jest posadowiony na części gruntu objętego Kw [...]. Mogłoby się zatem wydawać, że wpisy w działach I ww ksiąg są wadliwe. Organ winien jednak bardziej wnikliwie przeanalizować materiały geodezyjne dołączone do akt sprawy i skonfrontować je ze stanem faktycznym na gruncie.
Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i jest związany materiałem z akt administracyjnych. Jednak choćby tylko poglądowy wgląd do Google maps wskazuje, że gdy chodzi o numerację ww budynków – to budynek [...] znajduje się w całości na działce nr [...] zaś na działce nr [...] mamy do czynienia nadal z budynkiem oznaczonym numerem [...] (posadowionym zarówno na działce nr [...] jak i nr [...]).
Niezależnie od tego, trzeba podkreślić, że w kontekście prawa użytkowania wieczystego odnośnie do budynku posadowionego na dwóch sąsiednich nieruchomościach (przy czym tylko jednej oddanej w użytkowanie wieczyste) wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r., II CK 262/04, LEX nr 589956 a także w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., I CSK 282/12, LEX nr 1288603. Wskazał mianowicie, że działanie zasady superficies solo cedit czyniłoby wówczas częścią składową nieruchomości gruntowej tę część budynku, która stoi na gruncie nieoddanym w użytkowanie wieczyste podczas gdy jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, WP). Dla negatywnej oceny tak określonego prawa w księgach wieczystych, w zasadzie obojętne pozostaje czy jedna z sąsiadujących nieruchomości jest w użytkowaniu wieczystym a druga nie, bo i tak problem sprowadza się do posadowienia budynku na dwóch różnych nieruchomościach.
Jednocześnie, w innych orzeczeniach, Sąd Najwyższy jednoznacznie wyłożył, że zasada wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ukwh), obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. W świetle orzecznictwa SN rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z ukwh chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego - nawet w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (por. uchwałę SN z 15.02.2011 r., III CZP 90/10, LEX nr 693990, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r., SK 55/08 (OTK-A Zb.Urz. 2009, nr 4, poz. 50). Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, iż nawet gdyby się potwierdziło, że w kontrolowanej sprawie zaistniała wadliwość wpisów w ww księgach wieczystych, to jednak domniemania wynikające z przepisów ukwh (art. 3 i 5) nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości, i, co oczywiste, weryfikowania ich treści.
Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane. Wskazał na to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w przywołanych w skardze wyrokach z 16 czerwca 2016 roku I OSK 2205/14 czy I OSK 2100/14 z 1 czerwca 2016 r. Trzeba też podkreślić, że zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej. Jeśli chodzi o postępowanie zaświadczeniowe, to Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 kpa i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, nie można spełnić żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.
Zadaniem organów w ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zatem zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste; a także czy w świetle posiadanych rejestrów jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Wg ustawy organem zobowiązanym do wydania zaświadczenia, jest organ reprezentujący właściciela, a więc ten sam organ, który jest właściwy do określania i pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww ustawy, świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną – na rzecz weryfikowalnego w ramach zażalenia i skargi do Sądu - zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy zwrócono też uwagę na to, że zaświadczenie nie tworzy żadnych nowych praw czy obowiązków. W tego typu sprawach organy administracji nie mają zatem kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych - choćby okoliczności sprawy w sposób oczywisty wskazywały na ich wadliwość.
Ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji, a kwestii wydania zaświadczenia wymaganego przez art. 4 ust. 1 ustawy nie uzależnił od oceny stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie charakteru posadowionych na niej budynków.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się zasadne. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i a ppsa w zw. z art. 135 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty z pkt. 6 tj. co do nieruchomości nie objętej zaskarżonym postanowieniem; niezasadne były też zarzuty co do braku oznaczenia stron. Ponownie rozpoznając wniosek organ stwierdzi czy wg posiadanych rejestrów nieruchomość nim objęta zabudowana jest budynkami o charakterze mieszkaniowym.