Uzasadnienie
Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej jako "Skarżąca"), decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr DSZ-V.4321.2.728.2022.MK, utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 17 czerwca 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021, w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 17 czerwca 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021, Wojewoda [...] uznał, że świadczenie wychowawcze w kwocie 476,23 zł, wypłacone Skarżącej za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia wychowawczego (500 zł), a kwotą przyznanego jej dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego (w kwocie 23,77 zł) i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.
W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda powołał się na informację z 19 kwietnia 2021 r., nr WP-XV.9950.12.005573.2020, przyznającą Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w kwocie 23,77 zł. w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. na dziecko O. D. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie ojca dziecka – D. D. na terytorium Królestwa Norwegii w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazał ponadto, iż w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. Skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym pierwszeństwo do wypłaty świadczeń za ww. okres leżało po stronie Królestwa Norwegii.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, iż nie zgadza się z wydaną decyzją i wnosi o jej uchylenie.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 17 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 1 sierpnia 2019 r. Skarżąca oświadczyła, iż żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podkreślił również, w ww. wniosku Skarżąca została pouczona, iż w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. Organ wskazał także, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Organ uznał, że w sprawie prawidłowo ustalono, że Skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r., a ojciec dziecka był zatrudniony na terytorium Norwegii. W takiej sytuacji przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie, a z uwagi na brak aktywności zawodowej Skarżącej w Polsce instytucja norweska była właściwa do wypłaty świadczeń. Ponadto, organ wskazał, że informacja o zatrudnieniu ojca dziecka na terytorium Norwegii, została przekazana w dniu 28 października 2019 r. W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo zatem wskazał, że w związku z przyznaniem prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. należy uznać, iż świadczenie wychowawcze wypłacone za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła Skarżąca (pismo z 9 września 2022 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego przekazała wszystkie posiadane informacje na temat jej sytuacji rodzinnej według najlepszego stanu wiedzy, także nie zgadza się z opinią organów, które zarzucają jej zatajenie informacji o tym, że ojciec dziecka D.D. przebywa w Norwegii. Ponadto wyjaśniła, że z ojcem dziecka nie utrzymuje żadnego kontaktu, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, natomiast zasądzone alimenty od ojca dziecka otrzymuje za pośrednictwem komornika. Według wiedzy Skarżącej w Norwegii nie były składane żadne wnioski o wypłatę świadczeń na dziecko. Skarżąca podniosła również, że D. D. nie interesuje się losem dziecka dlatego Skarżącą podjęła starania o pozbawienie go praw rodzicielskich – sprawa jednak nie została doprowadzona do końca z uwagi na problemy zdrowotne Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 10 listopada 2022 r. Minister dosłał dodatkową dokumentację do sprawy, w tym ostateczną decyzję Wojewody [...] z 3 listopada 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021, uchylającą w całości własną decyzję z 17 czerwca 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021, w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego w kwocie 476,23 zł, wypłaconego Skarżącej za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. (punkt 1), i umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie (punkt 2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej bezpośrednio wskazanych.
Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla przyjęcia, że zasada dwuinstancyjności została przez organy zrealizowana konieczne jest aby rozstrzygnięcia organów w każdej instancji administracyjnej poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z nich, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83).
Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest więc tzw. "prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego", bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 556/21, LEX nr 3337700).
Warunkiem zatem zachowania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, bez zmiany kryteriów (przesłanek) merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jakakolwiek zmiana w powyższym aspekcie stanowi natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
W realiach niniejszej sprawy, już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu na decyzję Ministra z 22 sierpnia 2022 r., nr DSZ-V.4321.2.728.2022.MK, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 17 czerwca 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021 – Wojewoda uchylił w trybie art. 154 k.p.a. własne rozstrzygnięcie z 17 czerwca 2022 r. i umorzył postępowanie w sprawie, skutkiem czego w obrocie prawnym pozostała jedynie wspomniana decyzja Ministra (w chwili orzekania Sąd nie dysponował informacją aby i ta decyzja również została uchylona przez Ministra).
Abstrahując od tego, że dopiero w dniu 28 września 2022 r. instytucja norweska poinformowała Wojewodę [...], że D. D. zakończył pracę na terenie Norwegii z dniem 30 września 2019 r., w związku z czym w okresie od 1 do 30 października 2019 r. nie mają w sprawie Skarżącej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należy wskazać, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyroki WSA w Rzeszowie z 27 września 2022 r., II SA/Rz 386/22, LEX nr 3419319). Skoro bowiem w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi.
Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3494/21, LEX nr 3168400).
W takiej zatem sytuacji jaka zaistniała w realiach niniejszej sprawy (brak zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w danym okresie) oraz wobec faktu zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody z 17 czerwca 2022 r. po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne powinno zostać zawieszone, co jednak nie nastąpiło, powodując tym samym dalsze komplikacje procesowe w tej sprawie. Wszak w chwili orzekania przez Sąd brak było już konkretnego rozstrzygnięcia organu I instancji (w tym przypadku decyzji Wojewody [...] z 17 czerwca 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021), które mogłoby zostać "utrzymane w mocy" przez Ministra.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Ministra narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uchylenie przez Wojewodę własnego rozstrzygnięcia z 17 czerwca 2022 r., uniemożliwia bowiem utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem treści rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji Wojewody [...] z 3 listopada 2022 r., nr WP-XIV.9951.2.10198.2021, dokona oceny w jakim zakresie należy umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra z 22 sierpnia 2022 r., nr DSZ-V.4321.2.728.2022.MK.