Uzasadnienie
J. W., P. R., M. F., D. M., A. Z. i M. S. (Skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego E. S., pismem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do Sądu [...] grudnia 2019 r.), wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi [...] (Prezydent) w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15.
Skarżący wyjaśnili, że 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. i W. P. (innych spadkobierców dawnych właścicieli poniższej nieruchomości) zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...] ozn. jako "[...] nr inw. [...]" dz. [...],[...],[...] i [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie Skarżący wskazali, że [...] maja 2017 r. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 403/17, odrzucił przedmiotową skargę, wskazując, że skarga dotycząca bezczynności tego samego organu w przedmiocie rozpoznania sprawy odszkodowania za tę samą nieruchomość była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skoro zatem wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 Sąd wyznaczył już organowi termin do rozpoznania sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w niniejszej sprawie Sąd kolejnego terminu na rozpoznanie tej sprawy wyznaczyć nie mógł.
Na skutek zażalenia Skarżących Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 407/18, uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie. Skarga ta służy na zasadach ogólnych, a więc każdemu, kto ma w tym interes prawny i innym podmiotom wymienionym w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku wielości stron przysługuje ono każdej z nich.
W ocenie Sądu II instancji, złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną z jej stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny nie uniemożliwia ponownego wniesienia skargi na bezczynność przez inną stronę. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona", o czym mówi art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy o sygn. I SAB/Wa 262/15, skargę na bezczynność organu w tej sprawie wnieśli M. K. i W. P. jako spadkobiercy zmarłego J. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Odpis tego orzeczenia został doręczony wyłącznie pełnomocnikowi M. K. i W. P. oraz organowi administracji. W tej zatem sprawie, i słusznie, nie brali udziału J. W., P. R., M. F., D. M. i A. Z., nie brał także udziału ich poprzednik, którego ewentualne uczestnictwo mogłoby stanowisko Sądu I instancji uczynić poprawnym. Nie doszło zatem do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami (res iudicata). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powaga rzeczy osądzonej jest atrybutem prawomocnego wyroku i wszystkich jego skutków w szerokim znaczeniu. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ (art. 32 ppsa). Tożsamość przedmiotowa istnieje natomiast wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków lub zgłaszanych żądań - opartych na tym samym stanie faktycznym oraz tej samej podstawie prawnej.
Za podstawę prawną należy uznawać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (tzn. wdrożonego trybu postępowania w sprawie). Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie związania powagą rzeczy osądzonej. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby skargę na bezczynność, co prawda tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożoną przez innych skarżących, można było uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Przeto w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem skarga na bezczynność w obecnym postępowaniu została wniesiona przez innych Skarżących niż w postępowaniu o sygn. akt I SAB/Wa 262/15. Są oni spadkobiercami innej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie K. S.. Tak więc strona skarżąca, która nadal twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, może zainicjować na nowo postępowanie prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, bo przecież następuje zmiana stanu faktycznego, w wyniku choćby upływu czasu.
Nie wyklucza tej możliwości instytucja skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w przypadku skargi na bezczynność strona dysponuje szerokim wachlarzem żądań, z których uprzednio mogła nie skorzystać. Nie stoi też temu na przeszkodzie wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, bo jest to tylko jeden z elementów wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Należy mieć na uwadze, że następstwem uwzględnienia takiej skargi jest nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy) lub do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2), ale również każdorazowa ocena charakteru bezczynności (art. 149 § 1a), możliwość orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b tej ustawy), wreszcie ewentualne wymierzenie grzywny temu organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2).
Zatem suma pieniężna, o której mowa w cytowanym ostatnio przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy zasadniczo do sądu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Stanowisko Sądu I instancji zajęte w tej sprawie w niedopuszczalny sposób ogranicza prawa skarżących w tym przedmiocie, wyłączając możliwość dochodzenia omawianego świadczenia. Bowiem nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego w ww. przepisie
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 210/18 - stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wobec zobowiązania już Prezydenta przez Sąd wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 niemożliwym jest ponowne zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w nowym terminie, albowiem w tym zakresie organ związany jest nadal trzymiesięcznym terminem wyznaczonym ww. wyrokiem.
Skarżący wyjaśnili również, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. wezwali organ do wykonania ww. wyroku.
Wobec powyższego wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny oraz o przyznanie na podstawie art. 154 6 P.p.s.a od organu na rzecz każdego Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości po 500 złotych. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowane są między innymi bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu wkreślenie przedmiotowej nieruchomości na mapę współczesną oraz rozliczenie jej powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi grzywny.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15 na skutek skargi M. K. i W. P. (innych spadkobierców dawnych właścicieli poniższej nieruchomości) zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...] ozn. jako "[...] nr inw. [...]" dz. [...],[...],[...] i [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 16 października 2015 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął 16 stycznia 2016 r. Okolicznością niesporną jest, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania organu przez Skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem.
Z powodu niewykonania powyższego wyroku Prezydentowi na skutek skarg M. K. i W. P. (innych spadkobierców dawnych właścicieli poniższej nieruchomości) wymierzono już dwukrotnie grzywny tj. wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 405/16 w wysokości 1000 (tysiąc) złotych oraz wyrokiem z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1617/16 w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych.
Pomimo powyższych wyroków wymierzających grzywnę Prezydent nadal nie załatwił wniosku.
Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 3 lipca 2015 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
Wobec powyższego uznać należało, że konieczne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Uwzględniono przy tym fakt, że wcześniejszymi wyrokami wymierzono już dwukrotnie Prezydentowi grzywnę w łącznej wysokości 4000 (czterech tysięcy) złotych w związku z niewykonaniem ww. wyroku.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 262/15, ma już charakter rażącego naruszenia prawa.
Z tego też względu Sąd uznał, że wniosek o przyznanie od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej jest zasadny. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie każdemu ze Skarżących kwoty po 300 (trzysta) złotych uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, co uzasadnia przyznanie stronie zadośćuczynienia z tego powodu. Podkreślić należy, że w niewykonanym wyroku Sąd wyznaczył Prezydentowi termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, który upłynął 16 stycznia 2016 r. Tymczasem, organ od ponad czterech lat od daty wydania tego orzeczenia oraz pomimo wydania wyroków wymierzających grzywny, nadal nie rozpoznał wniosku.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd uwzględnił wniosek Skarżących o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej, przyznając w pkt 3 sentencji wyroku na rzecz każdego ze Skarżących kwoty po 300 (trzysta) złotych. O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu i 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a.