Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z [...] września 2009 r. M. S. wystąpił o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wniosek dotyczył nieruchomości wywłaszczonej, w trybie przepisów ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1976 r., nr [...] - pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Nieruchomość stanowiła dawną działkę nr [...], której odpowiada w części obecna działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa.
Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] odmówił zwrotu na rzecz M. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. Organ wyjaśnił, że inwestycja – budowa stacji paliw wraz ze stacją obsługi samochodów została zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej ugn) i przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a sama inwestycja stanowiła realizację celu wywłaszczenia, jakim było osiedle mieszkaniowe wraz z usługami. Wobec czego nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył M. S. Rozpatrując sprawę Wojewoda wskazał, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła osoba uprawniona, tj. następca prawny E. S., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny z [...] października 1996 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E. S. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1976 r., nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja dotyczyła większej nieruchomości o pow. [...] ha przy dawnej ul. [...], która stanowiła własność E. S.. Wynika to z zaświadczenia PBN w W. z [...] grudnia 1975 r., nr L.dz. [...] dotyczącego stanu działów w księdze wieczystej kw [...] oraz aktów własności ziemi: z [...] października 1973 r., nr [...] i [...] marca 1976 r., nr [...].
Przedmiotem postępowania przed organem I instancji była wyłącznie część dawnej działki nr [...] stanowiąca obecnie działkę nr [...] o pow. [...] ha z obrębu ewidencyjnego [...], objęta księgą wieczystą [...], będąca aktualnie własnością Skarbu Państwa - w użytkowaniu wieczystym [...] SA w P. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego się dotyczących błędnej interpretacji powyżej powołanych przepisów Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że działka nr [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wyjaśnił, że organ był związany treścią art. 136 ust. 3 ugn oraz 137 ust. 1 ugn, który zawiera zamknięty katalog okoliczności uznających nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
Wojewoda wyjaśnił, że istotnym zagadnieniem jest ustalenie, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania o zwrot z uwagi, m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 ugn. Przepis ten stanowi, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
[...] SA stał się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez jego poprzednika prawnego, przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] grudnia 1990 r. Natomiast z zapisów w księdze wieczystej [...] wynika, że prawo to zostało ujawnione na wniosek spółki [...] grudnia 2011 r. Wobec tego w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 229 ugn. Dlatego organ I instancji zbadał przesłanki z art. 137 ust. 1 ugn.
Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone skutki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, poprzez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o zwrocie (por. wyroki NSA z: 13 II 2019 r., sygn. akt I OSK 772/17, z 29 VII 2015 r., sygn. akt I OSK 18/14). Zatem jednym z koniecznych (ale nie wystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna.
Organ odwoławczy powołał uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której Sąd wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ugn przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Nie ma więc znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ugn, jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że organy prowadzące postępowanie o zwrot w przypadku poczynienia rzeczonego ustalenia co do statusu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości nie są zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz podejmowania działań mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich.
Wojewoda podniósł, że ustalenie, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe jest zatem czynienie ustaleń czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W niniejszej sprawie [...] SA w P. jest użytkowaniem wieczystym nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia, co ma kluczowe znaczenie w sprawie i zdaniem organu czyni zbędnym badanie, czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany. Jednakże Wojewoda wskazał, że zebrane w sprawie dowody przemawiają za uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Organ wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku została objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1975 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami. Wynika to z mapy sytuacyjnej terenu położonego w dzielnicy W. przy ul. [...] i [...] do celów wywłaszczeniowych osiedla "[...]" część [...], wpisanej do Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych WPG pod nr [...] w dniu [...] grudnia 1974 r., na której wykreślone zostały stałe linie rozgraniczające inwestycji określonej decyzją z [...] września 1975 r., nr [...].
W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do tej decyzji został określony rodzaj inwestycji, jako zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi. W studium planu szczegółowego budownictwa wielorodzinnego dla osiedli [...] i [...] przewidziana była na tym terenie realizacja zespołu osiedli mieszkalnych, ośrodka usług II stopnia i ośrodka usług technicznych. Z dokumentacji technicznej dotyczącej budowy stacji paliw ze stacją obsługi samochodów - m.in. "Materiały do uzyskania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji" wynika, że stacja paliw i stacja obsługi samochodów są elementami inwestycji polegającej na budowie osiedla jako całości, gdyż w tej dokumentacji są zapisy o dostosowaniu sposobu budowy stacji do realizacji osiedla mieszkaniowego, jako jego części.
Z analizy zdjęć lotniczych nieruchomości z lat 1976-1977, 1982 i 2008 wynika, że nieruchomość po wywłaszczeniu była wykorzystywana zgodnie z planami zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]". Działka w całości jest zagospodarowana pod stację paliw, która znajduje się wewnątrz kompleksu osiedla mieszkaniowego, co w kontekście powyższych ustaleń potwierdza realizację celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego. W planach budowy osiedla od początku był przewidziany i zarezerwowany teren pod usługi- stację paliw i stację obsługi samochodów - na działce nr [...].
Odnosząc się do przesłanek zwrotu nieruchomości przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego Wojewoda wskazał, że nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10 - letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 761/13 stwierdził, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie mają zastosowania, ponieważ nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy.
Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Organ II instancji uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Prezydenta przepisów prawa materialnego i procesowego.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. złożył M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, w tym w szczególności: art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez:
- a) nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu,
- b) pominięcie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego,
- 2. art. 136 ugn, poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu, prowadzącą do bezzasadnego przyjęcia, że w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości (części obecnej działki nr [...]) został spełniony cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1976 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Jak wynika z treści księgi wieczystej kw. nr [...] działka nr [...] wprawdzie stanowi własność Skarbu Państwa lecz oddana została w użytkowanie wieczyste. Użytkowaniem wieczystym jest obecnie [...] SA w P.. Prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej [...] grudnia 2011 r. W sprawie nie ma więc zastosowania art. 229 ugn.
Jednakże zważyć należy, że roszczenie o zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi nie przysługuje nawet wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki ustawowe do zwrotu (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie dysponują nieruchomością w dacie orzekania w przedmiocie zwrotu.
Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomimo, że realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) z powrotem na wywłaszczonego właściciela (lub na jego następcę) następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela (lub jego następcę) i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości.
Słusznie wywiodły organy, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ugn przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego, czy też obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna i sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ugn, jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.
Podkreślić należy, że system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Zatem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy też niewykonalnych. Nawet gdyby spełnione zostały ustawowe przesłanki do zwrotu z art. 136 ust. 3 ugn, to nie ma prawnej możliwości zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo takie nie może bowiem istnieć na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, gdyż zgodnie z art. 232 k.c. przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być tylko grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Organ administracji nie ma też żadnych środków prawnych mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich lub obciążeniem jej prawem użytkowania wieczystego.
Dodać należy, że przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w myśl art. 21 ugn. Zgodnie bowiem z tym przepisem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte z dniem 5 grudnia 1990 r. przez poprzednika prawnego Spółki "[...]", nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiada jej w swoim zasobie.
Z przyczyn wyżej omówionych zasadnie wskazał Wojewoda, że niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Ponadto, jak wynika z akt sprawy nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku została objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1975 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami. Wynika to z mapy sytuacyjnej terenu położonego przy ul. [...] i [...] do celów wywłaszczeniowych osiedla "[...]" część [...], wpisanej, [...] grudnia 1974 r. do Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych WPG pod nr [...] Nr [...]. Na mapie wykreślone zostały stałe linie rozgraniczające inwestycji określonej decyzją wywłaszczeniową. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do tej decyzji został określony rodzaj inwestycji, jako zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi, wśród których wymieniony jest ośrodek usług technicznych. W studium planu szczegółowego budownictwa wielorodzinnego dla osiedli [...] i [...] przewidziana była na tym terenie realizacja zespołu osiedli mieszkalnych, ośrodka usług II stopnia i ośrodka usług technicznych.
Z dokumentacji technicznej dotyczącej budowy stacji paliw ze stacją obsługi samochodów wynika, że stacja paliw i stacja obsługi samochodów są elementami inwestycji polegającej na budowie osiedla, jako całości. W dokumentacji są zapisy o dostosowaniu sposobu budowy stacji do realizacji osiedla mieszkaniowego, jako jego części. Dla obszaru położonego w południowo – wschodnim narożniku ulic [...] obejmującego teren działki nr [...] została wydana [...] października 1978 r. decyzja nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej budowy stacji paliw wraz ze stacją obsługi.
Natomiast decyzje lokalizacyjne z [...] września 1977 r., nr [...] i nr [...] Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicowego [...] ustalają lokalizację stacji paliw wraz ze stacją obsługi samochodów. Nadesłane przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. przez Wydział Architektury i Budownictwa Dzielnicy B. dokumenty, w tym pozwolenia na budowę, protokoły przekazania- przyjęcia inwestycji wskazują, że inwestycja przebiegała w latach 1979- 1981. Zakończenie budowy stacji paliw potwierdza protokół przekazania – przyjęcia do eksploatacji inwestycji z [...] lipca 1981 r. Działka jest zagospodarowana pod stację paliw, która znajduje się wewnątrz kompleksu osiedla mieszkaniowego. W planach budowy osiedla od początku był przewidziany i zarezerwowany teren pod usługi- stację paliw i stację obsługi samochodów - na działce nr [...]. Ponad wszelką wątpliwość cel wywłaszczenia został zrealizowany. Realizacja nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ugn. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn trafne jest stanowisko organów odnośnie braku podstaw do zwrotu przedmiotowej działki. Organy dokonały właściwej oceny przepisów prawa materialnego, wobec czego nie doszło do ich naruszenia poprzez wadliwą wykładnię, co zarzuca skarżący.
Niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie konieczny do wydania rozstrzygnięcia, zgromadził i właściwie ocenił dowody, odniósł się do zarzutów odwołania, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.