Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz J. G. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], położoną w gminie [...], obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...].
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Stanowiąca własność J. G. nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,447 ha, objęta była wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: "specustawa drogowa" decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...]. W konsekwencji czego jako znajdująca się w liniach rozgraniczających tej inwestycji z mocy art. 12 ust. 4 tej ustawy – stała się własnością Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz J. G. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 93.838,00 zł i zobowiązał do jego wypłaty Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Walor ostateczności decyzja uzyskała [...] września 2013 r., wobec niewniesienia od niej odwołania.
Wnioskiem z [...] października 2018 r. J. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. art.: 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 134 ust. 3, art. 175 ust. 3 u.g.n. W jej ocenie bowiem wydając ją organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do aktualnego sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości, a także nie zweryfikował w sposób właściwy czy rzeczoznawca majątkowy J.M., który sporządził na potrzeby postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy, nie będąc na wywłaszczanych nieruchomościach, przeprowadził prawidłowo ich oględziny - co zostało ujawnione na rozprawach administracyjnych [...]-[...] września 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim przez byłych właścicieli nieruchomości, a także potwierdzone zostało przez niego samego poprzez wskazanie, że na nieruchomościach byli syn i zięć. Powoływano się także na opinię [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] września 2016 r., z której wynikało, że wycena nieruchomości została wykonana z naruszeniem prawa poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenia stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania, niepełne powołanie źródeł danych o nieruchomościach, brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania, brak wskazania rodzaju określonej wartości nieruchomości, brak określenia wartości kosztów zalesienia i pielęgnacji drzew do dnia wywłaszczenia, w celu porównania z wartością drewna znajdującego się w tym drzewostanie i wyboru wartości wyższej.
Uprzednio w związku z opinią [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych była właścicielka uruchomiła postępowanie wznowieniowe w sprawie, które zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji odszkodowawczej.
W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nie dopatrując się by była ona obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.
W motywach tych decyzji Minister wskazywał na istotę postępowania nadzorczego, zwracając uwagę, że w jego ramach nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, ale jedynie weryfikacji kwestionowanej decyzji pod kątem obarczenia jej wadami wskazanymi w ww. przepisie. Odnosząc się zaś do przesłanki nieważnościowej "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wyjaśniał, że przepisem prawa, który może zostać w ten sposób naruszony jest - co do zasady - przepis prawa materialnego, gdyż naruszenia proceduralne stanowią przesłanki trybu wznowienia postępowania. W przypadku zaś przepisów procedury administracyjnej, za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie tego rodzaju naruszenie reguł postępowania dowodowego, które prowadzi do wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.
Zastrzegał przy tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie rażącego naruszenia prawa nie ma miejsca na podważanie ustaleń stanu faktycznego, czy na kontestowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto kwestionowaną decyzję. Tego rodzaju wątpliwości rozstrzyga się bowiem w postępowaniu zwykłym.
Zauważył, że zasadniczym zarzutem kierowanym przeciwko decyzji odszkodowawczej było naruszenie w stopniu rażącym art. 134 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Określając przeznaczenie nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] lipca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy – J. M. ustalił, że Gmina [...] nie posiadała uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na jej terenie obowiązywało zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "C" - tereny rolnicze. Biorąc zatem pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca - stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n. - dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym.
W efekcie czego doszedł do przekonania, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Przy czym ustalił także, że nieruchomości drogowe osiągają wyższe wartości niż nieruchomości rolne. Ostatecznie oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, czyli przeznaczenia rolnego i kierujące się treścią § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów" powiększył tak ustaloną wartość nieruchomości o 50%. Uwzględniając tym samym wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasada korzyści.
W konsekwencji nie istniała, zdaniem Ministra, możliwość naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n., gdyż ten przepis nie znajdował w sprawie zastosowania. Odnosi się on bowiem do sytuacji, w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
W związku zaś z opinią o operacie szacunkowym wykonaną przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, Minister zauważył, że w powołaniu na nią złożony został wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i to w aspekcie przesłanek wznowieniowych okoliczności wskazywane w opinii mogły być rozpatrywana. Ze względu zaś na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się z kolei do zarzutów rażącego naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. zwracał uwagę, że w aspekcie tych unormowań zarzut rażącego naruszenia prawa może zostać wyprowadzony tylko wówczas, gdy ustalone zostanie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. W kontekście zarzutu naruszenia art. 175 ust. 3 u.g.n., zauważał, że przepis ten dotyczy tajemnicy zawodowej rzeczoznawcę, a jej ewentualne naruszenie nie może być poddawane ocenie w postępowaniu administracyjnym w prawie ustalenia odszkodowania, a tym bardziej w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
- - art. 130 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów;
- - art. art.: 7, 8, 75, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórcza i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych oraz przyjęcie nieodpowiednich nieruchomości do porównania;
- - art. 12 i 18 specustawy drogowej poprzez ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań ustalonych i wypłaconych;
- - art. 175 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu w postaci operatu szacunkowego wykonanego przez inne osoby niż podpisany rzeczoznawca, niemające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego;
- - art. 154 ust.1 u.g.n. oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez brak sporządzenia opisu wycenianych nieruchomości;
- - art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z brakiem w operacie ustalenia cen nieruchomości podobnych do wycenianej;
- - art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;
- - art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami podobnymi;
- - art. 175 pkt 3 u.g.n. poprzez korzystanie z usług syna i zięcia rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia protokołów na nieruchomości, przy braku obecności biegłego;
- - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może być uznana za słuszne odszkodowanie;
W uzupełnieniu skargi w piśmie z 1 marca 2019 r., zarzuciła nadto decyzji naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza pominięcia faktu niekompletności operatu szacunkowego stanowiącego kluczowy dowód w postępowaniu odszkodowawczym;
- - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji z [...] grudnia 2018 r., podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
- - art. 159 u.g.n. w zw. z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez oparcie wydanej decyzji na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. i ustalenie na jego podstawie okoliczności istotnych dla sprawy niniejszej podczas gdy opinia nie spełnia wymogów zawartych w wymienionych przepisach, polegających na braku określenia wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, niepełnego powołania źródeł danych o nieruchomościach, brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania, a co za tym idzie – cechuje się nieprzydatnością dowodową i jako taka nie powinna stanowić podstawy dokonywania ustaleń w sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wnioskowała nadto o zwrócenie się przez Sąd do Ministra o nadesłanie akt sprawy dyscyplinarnej jaka toczyła się względem J.M. w związku z błędami podczas wyceny nieruchomości pod obwodnicę [...]; dopuszczenie dowodu z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych – dyskwalifikującej operat szacunkowy sporządzony przez wyżej wymienionego; zwrócenie się przez Sąd do Wojewody [...] o nadesłanie akt w postaci umowy zawartej pomiędzy [...] Urzędem Wojewódzkim a rzeczoznawcą majątkowym z [...] stycznia 2013 r. nr [...]; a także przeprowadzenie dowodu z pisma zawierającego stanowisko Zespołu Oceniającego przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w [...] dotyczącego pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. nr [...]; oraz przeprowadzenia dowodu z pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego zasad dokonywania oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Postępowanie zakończone powyższą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jego przedmiotem była zaś decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz J. G. odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa w trybie specustawy drogowej pod budowę obwodnicy [...] nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], obejmującą działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. (zwane także postępowaniem nadzorczym) choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to – jak zasadnie zauważał Minister Inwestycji i Rozwoju - różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem tym jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa.
W postępowaniu tym, co do zasady nie dokonuje się także ponownej oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale bada, czy podejmując na ich podstawie decyzję organ uczynił to w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej oraz normami prawa materialnego, czy też nie i np. w sposób kwalifikowany (rażący) naruszył zasady postępowania dowodowego. Stwierdzenie jednak z tych przyczyn nieważności decyzji wymagałoby wykazania oczywistego, dostrzegalnego już "na pierwszy rzut oka", a więc niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości przekroczenia przez organ granic zasady swobodnej oceny dowodów, którego efektem byłoby ukształtowanie wadliwego prawnie stosunku administracyjnoprawnego. Innymi słowy celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy załatwionej tą decyzją – w tym wypadku sprawy należnego za odjęcie prawa własności odszkodowania.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] były przepisy specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w jej art. 12 ust. 5 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Tego rodzaju opinia w toku postępowania przed Wojewodą została sporządzona. Stanowił ją oparta szacunkowy z [...] lipca 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. M., w którym w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej ustalił on wartość rynkową gruntu wchodzącego w skład działek nr [...] i [...], według ich stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według wartości z dnia wyceny, na kwotę 75.962 złotych, a wartość odtworzeniową jego części składowych (drzewostanu), przy tożsamych założeniach dotyczących stanu i wartości, techniką wskaźnikową na kwotę 17.876 złotych.
Opinia ta oceniona została przez organ za wiarygodną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji posłużyła do ustalenia należnego byłej właścicielce odszkodowania. Skoro zatem organ wojewódzki dysponował ww. dowodem, który w dacie podejmowania decyzji była aktualny i na etapie prowadzonego wówczas postępowania niekwestionowany przez stronę, to czynienie mu obecnie zarzutu, że opierając się na nim rażąco naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest nieuprawnione. To wszak może nastąpić wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają nakazom wynikającym z przepisów proceduralnych lub łamią nakazy w nich ustanowione, a wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia tym przepisom postępowania w sposób rażący – w przedstawionym wyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I GSK 936/09, Lex nr 706192).
Można zatem ewentualnego naruszenia w stopniu rażącym ustalonej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady obiektywnej, czy też naruszenia w tym samym stopniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), upatrywać jedynie w sytuacji gdyby ustalenia stanu faktycznego w sprawie, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji, organ poczynił w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach (wbrew tym dowodom), względnie dowodami wymaganymi prawem (tu opinią o wartości nieruchomości) w ogóle nie dysponował. Taka zaś sytuacji w sprawie zakończonej decyzją odszkodowawczą z [...] sierpnia 2013 r. nie miała miejsca. Zasadnie zatem w odniesieniu do ww. przepisów procedury administracyjnej Minister nie stwierdził ich naruszenia w stopniu rażącym.
Wprawdzie już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji okazało się, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania były wadliwy, co wynika z wydanej jego przedmiocie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z [...] maja 2016 r. W konsekwencji czego, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 157 ust. 1a u.g.n., od dnia jej wydania operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 u.g.n. Zważywszy jednak na fakt, że dowód z opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, wykreowany został już po wydaniu decyzji, a informacje w nim ujęte oparte na wiedzy fachowej autorów ujawniają okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji, ale nieznane organowi, który decyzję wydał, może on ewentualnie – jak trafnie wywiódł Minister – stanowić podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które zresztą zostało przez skarżącą zainicjowane i zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia decyzji odszkodowawczej.
Podważenie po wydaniu decyzji odszkodowawczej wiarygodności operatu nie może więc jednocześnie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki uzasadniającej zastosowanie trybów nadzwyczajnych brak jest możliwości wyboru drogi tej weryfikacji przez podmiot uprawniony do inicjowania tychże mechanizmów. Tryby nadzwyczajne mogą być stosowane tylko we wskazanym w ustawie celu i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1407/08 Lex nr 597261). Niedopuszczalne więc jest stosowanie w postępowaniu nieważnościowym przesłanek właściwych dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w W-wie z 22 listopada 2011 r. VII SA/Wa 1362/11, Lex nr 1598000). Tego zaś w istocie oczekują skarżąca, gdyż zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim miała być obarczona decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., jako oparta na wadliwie sporządzonym operacie, dowodzi treścią wspominanej opinii, gdzie stwierdzono, że rzeczoznawca przy szacowaniu nieruchomości naruszył art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 134 ust. 2 i 3 i art. 135 ust. 5 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez m.in.: nieprawidłowe i niepełne ustalenia stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania, niepełne powołanie źródeł danych o nieruchomościach, brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny czy przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania.
Niezależnie od powyższego umykać zdaje się uwadze skarżącej, że ocena operatu w wykonaniu Komisji Opiniującej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, oparta była na pogłębionej jego analizie realizowanej przez ekspertów z branży rzeczoznawstwa majątkowego, w oparciu o ich wiedzę specjalistyczną, której organ orzekający nie ma. Zatem fakt odmiennej od Komisji oceny wiarygodności operatu przez organ, w kontekście także wskazywanych wyżej przepisów prawa materialnego, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że orzekając o odszkodowaniu naruszył on sam te przepisy, a zwłaszcza, że naruszył je w sposób rażący, bądź naruszył rażąco zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przez co wydana przezeń w sprawie decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że efektem tej negatywnej opinii nie jest podważenie samej określonej kwotowo wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę, będącej podstawą wymiaru odszkodowania.
Wskazuje na to wprost umieszczona w krańcowej części opinii Stowarzyszenia klauzula: "niniejsza ocena [...] nie jest opinią o wartości nieruchomości i nie odnosi się do prawidłowości poziomu określonej wartości". Co z kolei nie pozwala także na stwierdzenie li tylko na bazie tej opinii, że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] w zakresie kwoty odszkodowania pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, czy też w sposób oczywisty godzi w zasadę "słusznego odszkodowania", wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że negatywna ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tych ocen rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W praktyce natomiast zdarzało się, że w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny - najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości. Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a u.g.n., co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości.
Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów - ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zakres zaś tej oceny nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ujmowany jednolicie. Ścierają się bowiem poglądy, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, tj. czy tylko pod względem formalnym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. I OSK 382/15, Lex nr 2205755), czy również pod względem materialnym (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r. I OSK 57/12, Lex nr 1970589). Rozbieżne poglądy na temat tego jak "głęboko" winien wniknąć on w treść opinii o wartości nieruchomości, aby nie oceniać ustaleń biegłego z zakresu jego wiedzy specjalnej - co niewątpliwie dotyczy m.in. analizy i charakterystyki rynku nieruchomości właściwego w danej sprawie, wyboru nieruchomości podobnych do porównań, czy też przyjętych założeń metodologicznych w zakresie przyjętych cech cenotwórczych i ich wag - dodatkowo przemawiają za przyjęciem stanowiska, że ocena wiarygodności operatu dokonywana w toku postępowania odszkodowawczego przez organ orzekający (choćby okazała się błędna– jak miło to miejsce w niniejszej sprawie) wymyka się możliwości kontroli w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Podnoszone natomiast w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art.art.: 4 pkt 16, 134, 153 ust. 1,. 154 ust.1, 159 i 175 pkt 3 u.g.n. oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów, którego to naruszenia skarżąca upatruje w wadliwie przeprowadzonym procesie szacowania nieruchomości, są o tyle nietrafne, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ – jak już wspomniano na wstępie – nie dokonuje ponownie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją, a jedynie bada czy dysponując określonym zestawem dowodów, w obowiązującym wówczas stanie prawnym mógł ją podjąć i czy ustalenia faktyczne, które legły u jej podstaw znajdują w tych dowodach oparcie. Ww. zarzuty i nawiązująca do nich argumentacja mogłyby być ewentualnie podnoszone w toku instancyjnej kontroli wydanej w trybie zwykłym decyzji, a w dalszej kolejności w skardze na taką decyzję, gdyż to wówczas, a nie w postępowaniu nadzorczym następowała weryfikacja wiarygodności dowodu z wyceny.
W toku postępowania nie wykazano także by kwestionowana przez skarżąca decyzja Wojewody [...] była obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Takich wad nie dostrzegło także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Była ona bowiem wydana przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej specustawy drogowej oraz odpowiednio stosownych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Prowadzić to musi do konkluzji, że odmowa stwierdzenia jej nieważności – o czym orzekł Minister w decyzji z [...] grudnia 2018 - odpowiada prawu.
W konsekwencji czego nie narusza prawa utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja. Stąd zarzut naruszenia nią art. 138 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony. Wbrew też temu co podnosi skarżąca stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji odszkodowawczej, został ustalony w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem w względem niej zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, w tym zarzut naruszenie ww. przepisu, jak też przepisów art. 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Krańcowo wyjaśnić należy, że wnioski dowodowe sformułowane w skardze Sąd oddalił jako wykraczające poza wyznaczone treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być przed sądem administracyjnym przeprowadzone. Postępowania takie w myśl ww. przepisu jest bowiem znacznie ograniczona i dotyczy: po pierwsze - dowodu z dokumentu załączonego do wniosku, którego brak w aktach, a po wtóre - wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego, w aspektach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem żądania zawarte we wniosku dotyczyły bądź przeprowadzenia dowodu z dokumentów włączonych już w poczet materiału dowodowego (jak opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w przedmiocie operatu szacunkowego J.M., bądź dokumentów nie mających w sprawie znaczenia relewatnego (jak skierowane do Prezesa Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej informacje o zasadach opiniowania operatów w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.). Względnie zawierały oczekiwanie podjęcia przez Sąd działań w celu pozyskania dokumentacji z różnego rodzaju organów.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.