Uzasadnienie
A. M. i B. W. (dalej jako skarżące), pismem z 2 lutego 2022 r. wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:
- 1. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez Prezydenta m.st Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w stosownej wysokości zważywszy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 89/20 stwierdzał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdej ze skarżących - mając na względzie represyjny i kompensacyjny charakter tej należności, a w szczególności rynkową wartość przedmiotowej nieruchomości i wieloletnie przewlekanie postępowania - sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, tj. w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- 4. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;
- 5. zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego
- - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 89/20.
Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto wyrokiem z tej samej daty w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 90/20, Sąd zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 16 czerwca 2021 r. Zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 16 września 2021 r.
Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżące wezwania do wykonania wyroku Sądu pismem z 21 lipca 2021 r. (przed upływem terminu zakreślonego przez Sąd) i z 22 października 2021 r. - organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku.
Dlatego też pismem z 2 lutego 2022 r. (data prezentaty) skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny oraz przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi wskazały, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Zatem biorąc pod uwagę sądowe zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania sprawy oraz wezwanie organu do wykonania wyroku, zasadne jest nałożenie na organ grzywny oraz przyznanie na rzecz każdej skarżącej stosownej sumy pieniężnej.
Podniosły, iż przez długi okres czasu oczekują na rozstrzygnięcie Prezydenta m. st. Warszawy - zatem stwierdzona bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji, dopiero wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości tj. dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia może okazać się wystarczającą i odczuwalną sankcją, gdyż jest wielce wątpliwe, czy niskie grzywny w przedmiotowej sprawie odniosą zamierzony skutek. Organ nie podejmuje w sprawie skutecznych działań zmierzających rzeczywiście do zakończenia sprawy, brak jest również ze strony organu logicznego uzasadnienia dla tak długotrwałego stanu bezczynności - w związku z czym zasadnym jest zasądzenie grzywny w odczuwalnej wysokości.
Dodały, że trwający stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku narusza ich prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki - zaś zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Ponadto zachodzi obawa, że bez przyznania tej kwoty w odpowiednio istotnej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do wykonania dotyczącego ich wyroku WSA nadal będzie bagatelizowane. Tym bardziej, iż powszechnie znane jest lekceważenie przez Prezydenta m.st. Warszawy tych wyroków tutejszego Sądu, które przyznają sumy pieniężne oscylujące w dolnych granicach zagrożenia Przyznanie sumy pieniężnej stanowi też swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia, wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny i sankcja za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków.
Poza tym poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżące poniosły istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą, wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia, związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych skarżących, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowaniem tych środków, np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału oraz notoryczne poczucie bezsilności i krzywdy, związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji, związany z tym wpływ na sferę zdrowia skarżących, poprzez rozdrażnienie i stres.
Na okoliczność zasadności swojego żądania skarżące przytoczyły szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie -stwierdzając, że na bieżąco podejmuje czynności niezbędne do zakończenia postępowania i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa, stanem faktycznym i prawnym.
Podniósł, że 28 grudnia 2021r. zostało mu dostarczone opracowanie geodezyjne polegające na wkreśleniu i rozliczeniu nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych, wkreśleniu i rozliczeniu nieruchomości według stref zabudowy i/lub obszarach przeznaczenia planów zagospodarowania przestrzennego, a także wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w zdjęcia lotnicze z 1951 r., z 1955 r. i 1960 r.
Nadto zlecił wykonanie opracowania fotogrametrycznego polegającego na wkreśleniu i opisaniu dawnej nieruchomości hipotecznej na zdjęciach lotniczych z roku 1951, z 1955 i z 1960. Termin jego dostarczenia został wyznaczony na 18 marca 2022 r.
W związku z powyższym - pismem z 28 lutego 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, iż zgodnie art. 36 § 1 k.p.a. przewidywany termin zakończenia prowadzonego postępowania to 30 czerwca 2022 r.
Prezydent zaznaczył, że postępowania administracyjne toczące się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości.
Niejednokrotnie czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, a ponadto konieczne jest również pozyskanie opinii biegłych - w związku ze specjalistycznym charakterem pewnych ustaleń. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest wciąż zmieniający się stan prawny, a także brak stabilności orzecznictwa organów administracyjnych II instancji oraz sądów - co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności. Nie można pominąć także konieczności rzeczowej i szczegółowej analizy materiału dowodowego, w związku z doniosłością społeczną kwestii związanych z tzw. reprywatyzacją, a także ze względu na finansowy interes Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.
Dostrzegł to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2892/20, w którym - rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie niewykonania wyroku stwierdzającego bezczynność tutejszego organu - wskazał: "fakt, że organ dopuścił się bezczynności nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawny materialnej (...), organ związany jest nie tylko ustawowymi terminami (art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1,2 i 3 k.p.a.), lecz również przepisami prawa (art. 6 i 7 k.p.a. - przepis ten zawiera w sobie normę nakazującą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art 8 § 1 i 2 k.p.a.)".
Prezydent dodał, że nie bez znaczenia dla terminu rozstrzygnięcia sprawy była również sytuacja epidemiczna w kraju związana z pandemią COVID-19, która spowodowała opóźnienia nie tylko w uzyskaniu niezbędnych dokumentów od innych podmiotów, ale także zmusiła go do przeorganizowania pracy - między innymi do wprowadzenia pracy zdalnej. Sytuacja ta spowodowała także czasowe nieobecności referentów związane z koniecznością skorzystania przez część pracowników z zasiłku opiekuńczego czy zwolnień lekarskich.
Poza tym skomplikowanie i złożoność sprawy sprawiają, że rozpoznanie podania i wydanie decyzji nie może nastąpić w czasie tak krótkim, jak oczekiwałyby strony. Pominięcie koniecznych wyjaśnień czy rezygnacja ze zgromadzenia dodatkowych dowodów mogłoby odbić się na prawidłowości i zgodności z prawem wydawanej decyzji administracyjnej.
Wskazał również, że wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w art. 154 p.p.s.a. ma na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany.
Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu. Organ, gdy tylko było to możliwe i gdy tylko miał dostęp do akt postępowania, podejmuje na bieżąco czynności zmierzające do wykonania wyroku WSA z 23 lutego 2021 r. - a więc do zakończenia postępowania.
Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.
O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (Bogusław Dauter Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el., 2019).
Podsumowując Prezydent stwierdził, że - mając powyższe na uwadze - zarówno żądanie wymierzenia grzywny, jak i świadczenia pieniężnego na rzecz stron jest nieuzasadnione.
Do dnia 31 sierpnia 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a.
Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 89/20 zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 16 czerwca 2021 r. - zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 16 września 2021 r.
Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 2 lutego 2022 r. - mimo uprzedniego wezwania Prezydenta m. st. Warszawy przez skarżące do wykonania prawomocnego wyroku - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej.
W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.
Skład orzekający w sprawie ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.
Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości [...] przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent m.st. Warszawy prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie.
Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu (mniej niż jeden rok) a także przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy - w tym czynności podejmowane przez niego w niniejszej sprawie.
Z uwagi na ww. argumenty Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu nie ma takiej potrzeby, aby wymierzyć organowi dodatkową sankcję, która powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu - natomiast fakt prawie rocznego niewykonywania wyroku Sądu w sprawie trudnej i skomplikowanej nie jest do tego wystarczającym powodem. Należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.
Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.