Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 7/21

Uzasadnienie

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w powiecie [...], gminie [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] (w. [...]) - [...], na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części: Część nr 3: na odcinku [...] (koniec obwodnicy) - [...] (początek obwodnicy) od ok. km 27+900 do ok. km 40+915 dług. ok. 13,015 km". Decyzja stała się ostateczna [...] kwietnia 2018 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za ww. nieruchomość stanowiącą dotychczasową własność A. L. i B. L. i przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] I Oddziału w [...] (pkt 1), o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) – dalej specustawa drogowa, tj. o kwotę [...] zł i przyznaniu tej kwoty na rzecz A. L. i B. L. (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 11 kpa i art. 107 kpa.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla obszaru, na którym położona była przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], zgodnie z którym wyceniana nieruchomość położona była na obszarze terenów rolniczych i zieleni przydomowej (R), natomiast opisana w operacie szacunkowym decyzja o warunkach zabudowy wydana dla części działki o pierwotnym numerze [...], z której została wydzielona wyceniana nieruchomość, dotyczy części działki pierwotnej, która znajduje się poza granicą obszaru wywłaszczenia i w żaden sposób nie wpływa na zmianę przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości, określonego w studium. Zarzucono, że biegły, pomimo faktu, że wyceniana działka stanowi grunt rolny przyjął do porównań nieruchomości o diametralnie różnym przeznaczeniu planistycznym, tj. nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, co wprost narusza art. 153 § 1 w zw. z art. 154 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazano ponadto, że w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] nie został w żaden sposób udokumentowany fakt przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości drogowych w kontekście zasadności zastosowania zasady korzyści, co zdaniem odwołującego się wskazuje na fakt, że autor operatu szacunkowego pominął ten aspekt wyceny, naruszając tym samym art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

B. L. oraz A. L. w piśmie z [...] listopada 2019 r. wskazali, że zarzut o nietrafnym określeniu przeznaczenia nieruchomości zawarty w odwołaniu jest błędny, zgodnie bowiem z obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działki nr [...] oraz nr [...] położone są na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenie zabudowy usługowej oznaczonej na rysunku studium symbolem PU. Wskazano również, że bezzasadny jest zarzut dotyczący faktu, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana tylko dla części działki nr [...], a zatem nie dotyczy działek nr [...] oraz nr [...], określenie bowiem, że zabudowa znajdować się będzie na części działki nie oznacza, że niezabudowana część gruntu utrzymuje swoje dotychczasowe przeznaczenie. B. L. i A. L. podnieśli również, że w przedmiotowej sprawie sporządzony był przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operat szacunkowy, w którym stwierdzono, iż ceny nieruchomości drogowych na badanym rynku osiągały ceny zdecydowanie niższe od tych ustalonych w operacie szacunkowym z 19 marca 2019 r., zatem zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomości nie mogła być w niniejszej sprawie zastosowana.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1a, art. 18 ust. 1c, art. 18 ust. 1d, art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a także art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - dalej ugn, określające zasady ustalania wysokości odszkodowania i zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 19 marca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, który rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Minister opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia oraz zastosowana metodę szacowania wartości nieruchomości i podkreślił, że aby dokonać oceny tego dowodu należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Organ przytoczył § 36 ust. 1 i 2, § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia i zaznaczył, że operat z 19 marca 2019 r. stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania sporządzony został z naruszeniem przepisów ugn oraz rozporządzenia co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy pominął bowiem przeznaczenie planistyczne przedmiotowej działki.

Organ wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z treścią tego przepisu, ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegły w pierwszej kolejności powinien zatem ustalić czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji celu publicznego obowiązywał dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości wynikające z takiego dokumentu. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie, dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości.

Minister zaznaczył, że w operacie szacunkowym z 19 marca 2019 r. biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] symbolem R - teren rolniczy i zieleni przydomowej, co jednak zostało sprostowane w piśmie z [...] lipca 2020 r. skierowanym do organu, w którym wyjaśniono, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości omyłkowo zostało tak określone na podstawie załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], pn. "Uwarunkowania rozwoju", na którym obszar oznaczony jest symbolem R - teren rolniczy i zieleni przydomowej, w rzeczywistości zaś w ww. studium wyceniana nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym na rysunku symbolem PU (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren zabudowy usługowej), zgodnie z treścią załącznika nr 2 do ww. studium, rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego".

Biegły wskazał jednocześnie, że Burmistrz Miasta i Gminy [...][...] czerwca 2009 r. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo - magazynowego, składającego się z hali magazynowej i budynku biurowo - socjalnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, w miejscowości [...], gminie [...], na części działki nr [...] w rejonie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...].

Biegły dokonał jednak wyceny działek w oparciu m.in. o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową. Biegły nie wyjaśnił jakie były powody tak szerokiej analizy rynku, jak również jakie były relacje pomiędzy cenami nieruchomości o ww. przeznaczeniach.

Zdaniem Ministra powyższe stanowi poważne uchybienie, żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem do pomijania przeznaczenia nieruchomości wynikającego czy to ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, czy to z decyzji o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie, warunki zagospodarowania oraz zabudowy terenu. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo – magazynowego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewiduje dla niej przeznaczenie usługowe, to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową czy zagrodową.

Tymczasem jak wynika z treści operatu szacunkowego z 19 marca 2019 r. do porównania została przyjęta nieruchomość o cenie maksymalnej, która była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu drugiej instancji nieruchomość ta nie spełnia kryterium podobieństwa względem nieruchomości wycenianej. Zastrzeżenia te są tym bardziej uzasadnione, ponieważ cena tej nieruchomości prawie czterokrotnie przewyższa cenę najtańszej nieruchomości przyjętej do porównania. Powyższe budzi wątpliwości co do poprawności przyjętej bazy nieruchomości porównawczych, a w konsekwencji co do rzetelności sporządzonej wyceny.

Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że odnośnie pozostałych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił żadnych informacji jakie było konkretnie ich przeznaczenie planistyczne.

Minister wskazał, że ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości mają kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Zdaniem organu przyjęcie do porównań zbioru nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową dla działek położonych na terenach przeznaczonych pod usługi skłania do uznania, że dokonanej wyceny nie można uznać za prawidłową. Przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego nieruchomości mogących się istotnie różnić od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Minister zgodził się ponadto z twierdzeniami odwołania, że w analizowanym operacie szacunkowym nie przeprowadzono analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W przypadku nieruchomości przejętych na cel publiczny ustawodawca w przepisie art. 134 ugn wprowadził obowiązek ustalenia czy cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta powoduje wzrost jej wartości. W niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta pod budowę drogi, a zatem rzeczoznawca powinien przeprowadzić analizę cen nieruchomości drogowych oraz cen nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. W analizowanym operacie szacunkowym takiej analizy zabrakło.

Wycena przedmiotowej nieruchomości została zatem sporządzona nieprawidłowo. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, co oznacza naruszenie przez organ wojewódzki art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem Ministra konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i jej wyceny o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.

A. L. oraz B. L. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niepełne zbadanie materiału dowodowego (pominięcie części operatu szacunkowego nr [...] oraz poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego), dokonanie nietrafnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego nr [...] oraz arbitralną - niezgodną z przepisami - jego ocenę,
2. 2. art. 136 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności wynikających z operatu szacunkowego nr [...], które budziły wątpliwości organu drugiej instancji, to jest zwrócenia się do biegłego o wyjaśnienie dlaczego nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uznał za podobną w stosunku do nieruchomości wycenianej,
3. 3. art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było do tego postaw dlatego, że w sprawie nie było konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie, a wątpliwości organu drugiej instancji wynikały z błędnej oceny materiału dowodowego i błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego,
4. 4. art. 4 pkt 16 oraz art. 154 ugn przez uznanie, że nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie może być uznana za podobną w stosunku do nieruchomości wycenianej.

W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] listopada 2020 r. nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w powiecie [...], gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętą decyzją z [...] sierpnia 2017 r. o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 19 marca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność została potwierdzona 14 maja 2020 r. Była to ponowna wycena nieruchomości. Do wcześniejszego operatu z [...] września 2017 r. oraz do operatu zamiennego z [...] grudnia 2017 r., które sporządzone zostały przez rzeczoznawcę majątkowego [...], zgłoszone zostały zastrzeżenia.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było uznanie przez organ odwoławczy, że ww. operat szacunkowy z [...] marca 2019 r. sporządzony został wadliwie. Zdaniem Ministra przyjęte do porównania nieruchomości ww. operacie szacunkowym nie spełniają kryterium podobieństwa względem nieruchomości wycenianej. Brak podobieństwa w ocenie organu drugiej instancji wynika z tego, że rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu m.in. o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy wyceniana nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę zespołu usługowo-magazynowego. Organ zaznaczył, że biegły dokonując wyceny działek w oparciu m.in. o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, nie wyjaśnił jakie były powody tak szerokiej analizy rynku, jak również jakie były relacje pomiędzy cenami nieruchomości o ww. przeznaczeniach. Organ uznał ponadto, że w sporządzonym operacie szacunkowym nie przeprowadzono analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jest prawidłowe.

Zasady dotyczące sporządzenia wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe w trybie specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W § 36 ust. 3 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie ponadto do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2014 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem PU – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren zabudowy usługowej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, co prawda, że wyceniana nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym R - teren rolniczy i zieleni przydomowej, co zostało sprostowane w piśmie z [...] lipca 2020 r., w którym biegły wyjaśnił, że przeznaczenie to zostało określone omyłkowo. W rzeczywistości ww. Studium nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem PU – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren zabudowy usługowej.

Istotne przy tym jest, że Burmistrz Miasta i Gminy [...][...] czerwca 2009 r. wydał decyzję nr [...] dotyczącą części działki nr [...], mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo - magazynowego, składającego się z hali magazynowej i budynku biurowo - socjalnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Ustalając zatem przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegły w pierwszej kolejności powinien ustalić czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji celu publicznego obowiązywał dla danego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości wynikające z takiego dokumentu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, czy też z decyzji o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie nieruchomości, warunki zagospodarowania oraz zabudowy terenu.

Istotne też jest, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Jak wyżej wskazano, zgodnie ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], wyceniana nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem PU – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren zabudowy usługowej. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działek w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, przyjmując do porównania z szacowaną nieruchomością nieruchomość o cenie maksymalnej, która przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji biegły nie wyjaśnił przy tym powodów tak szeroko przeprowadzonej analizy, nie wskazał też jakie było przeznaczenie planistyczne pozostałych nieruchomości porównawczych. W sporządzonym operacie nie dokonano też analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że operat szacunkowy z 19 marca 2019 r. stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie sporządzony został wadliwie. Skoro nieruchomość położona była na terenie zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na którym ponadto zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy przewidziano budowę inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo – magazynowego, to jako nieruchomości podobne rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do porównania nieruchomości o ww. przeznaczeniu. Przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową było nieprawidłowe. Nieruchomości położonych na terenie przeznaczonym pod budowę obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, zabudowę usługową nie można uznać za podobne do nieruchomości, które posiadają przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne, usługowe i zagrodowe. Zwłaszcza, że przedział cenowy takich nieruchomości może być znaczny, co może wpłynąć na wartość wycenianych działek.

Prawidłowo zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.