Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 736/10

Uzasadnienie

1. I. Stan faktyczny
2. 1. Nieruchomość stanowiąca własność G. i L. S. oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [...] oraz [...] została przeznaczona pod budowę [...] w W. decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r.
3. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G. i L. S. w wysokości [...] złotych i zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta W. Wysokość odszkodowania Wojewoda ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. (operat z dnia [...] lipca 2009 r.).
4. 3. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent [...] zarzucając bezzasadne zawyżenie kwoty odszkodowania.
5. 4. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że biegła określając wartość nieruchomości wskazała na bardzo korzystną lokalizację wycenianej nieruchomości, która jest usytuowana narożnie przy ul. [...] i ul. [...] oraz w pobliżu ważnej arterii miejskiej tj. [...]. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie W. gdzie utytułowana jest nieruchomość zanotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy W., a także pod budowę drogi ekspresowej [...]. Żadna jednak z tych transakcji nie dotyczyła nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej, czy przy skrzyżowaniu takich dróg, w terenie dobrze zainwestowanym. W związku z tym, z uwagi na znaczną różnicę w lokalizacji nieruchomości przeznaczonych pod drogi o znanych cenach transakcyjnych i nieruchomości szacowanej, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła tych transakcji. Organ wskazał, że w analizie porównawczej uwzględniono transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono działkę przeznaczoną pod drogę. Biegła uznała bowiem, że na przestrzeni dwóch ostatnich lat nie zanotowano na rynku nieruchomości podobnych do wycenianych działek przeznaczonych pod drogi, a zatem zastosowano § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W związku z powyższym biegła przyjęła do porównań zbiór 16 nieruchomości podobnych do wycenianej na obszarze W. i [...]. Oszacowana wartość rynkowa wykracza jednak poza cenę średnią z uwagi na bardzo korzystną lokalizację i dobrą ekspozycję. Ponadto w piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r. biegła podtrzymała ustalenia zawarte w opinii stanowiącej podstawę wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...]. Te względy – zdaniem organu – przemawiają za uznaniem, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Szczegółowe wyjaśnienia biegłej, w ocenie organu, nie pozwoliły stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a zatem biegła prawidłowo posłużyła się § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
6. II. Stanowisko stron postępowania sądowo-administracyjnego
7. 1. Prezydent W. (działając w imieniu W.) wniósł na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
8. - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone odszkodowanie stanowi "słuszne odszkodowanie";
9. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 §1, art. 80 poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, pomimo wadliwości metodologii zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego polegającej na niezastosowaniu § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez rzeczoznawcę do porównań transakcji dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu niż pod drogi publiczne.
10. 2. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
11. 3. Pismem z dnia 14 września 2010 r. strona skarżąca w uzupełnieniu skargi wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii rzeczoznawcy majątkowego R. M. na okoliczność zawyżenia przez Wojewodę [...] wysokości odszkodowania.
12. 4. Uczestnicy postępowania G. i L. S. w piśmie z dnia 20 marca 2011 r. (złożonym na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r.) wnosząc o oddalenie skargi zawnioskowali równocześnie o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również operatu przedstawionego przez skarżącego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
13. III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

2. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 w z. z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni.

3. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy tym dokonując analizy rynku nieruchomości dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w trybie § 36 ust. 1 ogranicza się zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy – co jest tożsame z pojęciem rynku lokalnego (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10).

4. W przedmiotowej sprawie biegła M. D. dokonując analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi ograniczyła zakres analizy tylko do dwóch dzielnic. Tymczasem przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. musi być rozumiany w ten sposób, że chodzi o ceny na rynku lokalnym czyli rynku całego W., a nie tylko wybranych dzielnic. Nie wiadomo czy na terenie W. istniej odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne. W tym celu konieczna jest dodatkowa analiza. Jeżeli okaże się, że takich transakcji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie odnotowano – to zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód aby przyjąć operat M. D. jako podstawę określenia wartości nieruchomości. W tym celu konieczne jest jednak dokonanie dodatkowej analizy rynku. Decyzja Ministra była przedwczesna ponieważ nie ustalono w sposób jednoznaczny kwestii dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

5. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ powinien rozważyć, czy okoliczności tej nie można ustalić poprzez zbadanie oceny poprawności operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych art. 157 ust. 1 ugn, zwłaszcza że uczestnicy postępowania czyli podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania wnioskują o to.

6. Zdaniem Sądu doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyeliminowanie wskazanej powyżej wątpliwości. Brak dokładnego wyjaśnienia tej kwestii mógł mieć wpływ na wynik postępowania i zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 lub 2 powołanego rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury musi wyjaśnić powyższą okoliczność, przy tym może rozważyć dodatkowo skorzystanie ze środka prawnego określonego w art. 157 ust. 1 ugn. Natomiast nie było podstaw aby w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzać dowód z dokumentu tj. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych gdyż nie doprowadziłoby to do ostatecznego wyjaśnienia sprawy z uwagi na konieczność dodatkowego wyjaśnienia okoliczności związanych z brakiem analizy rynku całego W. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa., zaś o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.