Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r Nr 79 poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez I. B. (Skarżąca) od pisma Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla [...] z [...] marca 2017 r. znak [...]
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 30 listopada 2012 r., ponowionym pismami z 15 września 2014 r. i z 9 grudnia 2016 r. Skarżąca wniosła o wykup lokalu mieszkalnego - pracowni [...] przy ul. [...].
Pismem z [...] stycznia 2017 r. Naczelnik Wydziału Nieruchomości dla [...] poinformował Skarżącą, że nie ma możliwości wykupu zajmowanego przez nią lokalu. Wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przesłanką funkcjonalną kwalifikującą do przeznaczenia lokalu do sprzedaży jest jego samodzielność i to zarówno samodzielność lokalu mieszkalnego, jak i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalny. Końcowo wskazał, że zgodnie z uchwałą NSA z 9 października 2009 r. sygn. akt OPK 15/00 sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym.
W odpowiedzi Skarżąca pismem z 9 marca 2017 r. wniosła o zredagowanie ww. pisma w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Pismem z [...] marca 2017 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Nieruchomości dla [...] ponownie wyjaśnił, że sprzedaż lokalu jest stosunkiem cywilnoprawnym wobec czego brak jest możliwości wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.
Na powyższe pismo Skarżąca wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie, pismo z [...] marca 2017 r. jest decyzją choć nie zostało tak nazwane. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać treść, a nie forma, bowiem pismo nie mające formy decyzji administracyjnej jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji. Ponadto skierowana jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób fizycznych w sprawie indywidualnej. Zdaniem skarżącej, ww. pismo jest niewątpliwie decyzją administracyjną, gdyż odmawia się jej sprzedaży lokalu, którego jest najemcą. Wobec powyższego wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i o przeznaczenie przedmiotowego lokalu do sprzedaży.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W ocenie Kolegium, pismo z [...] marca 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pismem informacyjnym o procedurach i przebiegu postępowań prowadzonych przed organem I instancji w przedmiocie sprzedaży nieruchomości, zatem nie może zostać uznane jako decyzja administracyjna od której służy prawo odwołania. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, należało na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność ww. odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w spawie, że pismo z [...] marca 2017 r. jest decyzją administracyjną. W jej ocenie, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tzw. "ukryciem" decyzji przez organ administracji publicznej. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 20 i 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o przyznaniu Skarżącej prawa do wykupu przedmiotowego lokalu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.
Przedmiotem skargi było postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącą od pisma Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla [...] z dnia [...] marca 2017 r. informującego, że nie ma możliwości wykupu zajmowanego przez Skarżącą lokalu przy ul. [...].
Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, co do charakteru prawnego pisma z [...] marca 2017 r. Pismo to nie jest indywidualnym aktem administracyjnym rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony na podstawie norm wynikających z prawa administracyjnego. Jest to pismo zawierające stanowisko właściciela nieruchomości, co do ewentualnej sprzedaży lokalu stanowiącego jego własność.
Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że podziela w pełni stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 K.c. i art. art. 535 - 602 K.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu wchodzącego w skład zasobu gminy ma charakter cywilnoprawny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn.. akt I OPK 15/00, ONSA 2001, Nr 1 poz. 18). W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 785/12).
Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09).
Wobec powyższego oświadczenia zawartego w piśmie z [...] marca 2017 r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej, w konsekwencji nie było możliwe wniesienie od niego odwołania w trybie przepisów K.p.a., a Kolegium postąpiło prawidłowo stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.
W ocenie Sądu nie można również postawić Kolegium, jak i organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 104 § 1 i 2 K.p.a., wprowadzającego zasadę załatwiania sprawy w drodze decyzji, a nie pisma pozbawiającego obywatela prawa rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Sprawa dotycząca nabycia lokalu od Gminy, jak już wyżej wskazano, nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną.
Podsumowując w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło stan faktyczny sprawy. Wobec powyższego, działanie organu polegające na stwierdzeniu w niniejszej sprawie niedopuszczalności odwołania było zgodne z prawem.
Wobec powyższego, uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).