Uzasadnienie
Pismem z 12 kwietnia 2023 [...], reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 566/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku [...] o z 14 maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn.jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z uzasadnienia wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 566/14 wynika, iż decyzją z 17 kwietnia 2014 r., nr DOI-3-7713-327-KT/14, Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 14 czerwca 1983 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z 15 kwietnia 1983 r., pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania, w części nieruchomości o powierzchni 219 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...]. W związku z treścią powyższej decyzji [...] pismem z 14 maja 2014 r. wystąpiła do Prezydentam. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako "[...]", o pow. 219 m2, która wchodzi w skład działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...].
Skarżąca w treści przedmitowej skargi z 12 kwietnia 2013 r. wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym niniejsza sprawa nie została załatwiona pomimo wielokrotnych wezwań organu przez skarżącą w tej kwestii oraz wydania przez tutejszy Sąd już 7 wyroków stwierdzających bezprawne blokowanie skarżącej realizacji jej słusznych praw związanych z nieruchomością. Skarżąca podkreśliła, że od daty wpływu pierwszego wniosku o przyznanie odszkodwania za opisaną nieruchomość minęło niemal 9 lat a organ nie był w stanie zgromadzić niezbędnej dokumentacji oraz wydać merytorycznej decyzji w sprawie.
W ocenie skarżącej Prezydent zignorował wyrok wydany w sprawie bezczynności tego organu z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 566/14 oraz zlekceważył już 6 wyroków Sądu ze skagi na niewykonanie tego wyroku, tj.: z 2 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1936/15, 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/17, 19 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1526/18, 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/19, 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2290/20, 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2984/21. Skarżąca zaznaczyła, że fakty i liczby przedstawione w oficjalnych pismach WSA i BSD (opisane w piśmie do Rzecznika Praw Obywatelskich z 4 kwietnia 2023 r.), pokazują, iż polskie sądy administracyjne przez lata nie radzą sobie z problemem niewykonywania swoich wyroków. Według skarżącej celem przedmiotowej skargi jest zatem nie tylko przymuszenie organu do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 566/14, ale również wyczerpanie środków krajowych przed skierowaniem sprawy do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w związku z zarzutem naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską art. 6 Konwencji. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez brak rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) nałożenie na Prezydenta stosownej grzywny;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, tj. w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- 3) orzeczenie przez sąd istnienia uprawnienia skarżącej do odszkodowania należnego na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ugn - z pozostawieniem organowi administracji ustalenia i rozstrzygnięcia, co do wysokości należnego odszkodowania;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent podał, że decyzją z 12 kwietnia 2023 r., nr 185/SD/2023. rozpoznał wniosek [...] z 14 maja 2014 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], o pow. 219 m² pochodzącej z księgi hipotecznej ozn. "[...] ". Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
Zgodnie z art. 154 § 3 ppsa, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W okolicznościach niniejszej sprtawy wydanie zatem przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr 185/SD/2023 r., nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania. Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ppsa dokonywana jest bowiem według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia, a przed wniesieniem niniejszej skargi organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 56614.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 566/14 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku [...] z 14 maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn.jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 29 kwietnia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 29 lipca 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że w terminie zakreślonym w powołanym wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Decyzja kończąca przed organem przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze została wydana dopiero 12 kwietnia 2023 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już szósta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie pięciokrotne ukaranie organu grzywnami nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rychłego rozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego.
Przy czym Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wobec powyższego z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny bowiem organ pozostawał w sprawie w rażącej bezczynności w zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę okoliczność załatwienia sprawy i wydania już decyzji z 12 kwietnia 2023 r. umarzającej przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze.
Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio pięciokrotnie grzywnami za niewykonanie wyroku – zakończył sprawę dopiero po prawie 8 latach od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany.
Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu oraz trudności w zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że od 24 sierpnia 2022 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 2984/21 o ukaraniu Prezydenta po raz piąty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2014 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy aż do 10 stycznia 2023 r., kiedy zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego sprawy oraz o treści art. 10 kpa.
Następnie decyzję kończącą postępowanie w sprawie Prezydent wydał dopiero 12 kwietnia 2023 r. Wydanie tej decyzji nastąpiło więc również ze znaczną zwłoką od chwili poinformowania przez organ stron postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w pkt I.4. skargi. Przepis art. 154 § 2 zd. 1 ppsa stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznawana sprawa do takich spraw nie należy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.