Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. L., działającej zarówno w imieniu własnym jak i w imieniu A. L. oraz J. L. od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej (1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej i orzekło, iż opłata powyższa wynosi [...] zł i obciąża proporcjonalnie do udziału przysługującego prawa użytkowania wieczystego H. L. w wysokości [...] zł, A. L. w wysokości [...] zł oraz J. L. w wysokości [...] zł, a (2) w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że pierwszą przesłanką do obciążenia przedmiotową opłatą władających nieruchomością (właściciela lub użytkownika wieczystego) jest dokonanie jej podziału przy jednoczesnym braku upływu 3 letniego terminu od uprawomocnienia się decyzji podziałowej. W wyniku rozpoznania wniosku użytkowników wieczystych: H. L., A. L. oraz J. L., Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdził podział nieruchomości nr [...], w wyniku którego wyodrębniono trzy działki gruntowe, z czego jedną z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ul. [...]. Z aktu notarialnego Repertorium [...], sporządzonego w dniu [...] listopada 1983 r. wynika, iż użytkownicy wieczyści wnieśli opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, a zatem, zdaniem organu, zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Drugą z obligatoryjnych przesłanek jest wzrost wartości nieruchomości związany z jej podziałem. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem organu, ustawa określa wprost "moc dowodową" ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa tę wartość, dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopień jej wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy.
Oceniając załączony do akt sprawy "Operat szacunkowy" dotyczący określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych z dnia [...] października 2009 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania jego treści, a tym samym do zakwestionowania ustalonej w oparciu o ten operat wartości rynkowej nieruchomości o nr [...] przed podziałem, jak i nieruchomości gruntowych powstałych w wyniku jej podziału. Powyższy operat spełnia bowiem wymogi określone zarówno w ustawie - w części dotyczącej zasad określania wartości nieruchomości, tj. rozdział 1 działu IV, jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości.
Zgodnie z jego treścią ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 tj. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się wówczas stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W dniu, w którym decyzja Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta w O. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrosty wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj.Maz. z 2006 r. Nr 49, poz 1576).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zauważyło, że z art. 98a ust. 1a ustawy wynika konieczność uwzględnienia uchwały rady gminy zawierającej stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Niemniej jednak odesłanie do art. 98a ust. 1 ustawy oznacza, że konieczne i dopuszczalne jest uwzględnienie uchwały, której warunki zostały podane w tym przepisie. W art. 98a ust. 1 ustawy w sposób wyraźny określono, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości, i podkreśliło, że akceptuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie z którym, ustalenie opłaty adiacenckiej, po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga nie tylko uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, ale także maksymalnej wysokości stawki procentowej określonej w art. 98a ust. 1 ustawy.
Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma bowiem charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem po nowelizacji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie może wymierzyć opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż określona w tym przepisie maksymalna stawka 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2009 r. I OSK1337/08, WSA z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1216/09, z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09).
Dlatego też, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału winna wynosić [...] zł, przy czym za prawidłowe należało uznać, w odniesieniu do współużytkowników wieczystych nieruchomości, ustalenie opłaty jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich, w kwocie proporcjonalnej do udziału przysługującego każdemu z nich prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Z ustaleń biegłego rzeczoznawcy, poczynionych w oparciu o zapisy księgi wieczystej według stanu na dzień [...] września 2009 r. wynika, iż prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości przysługuje H. L. w udziale 6/8 części, A. L. w udziale 1/8 oraz J. L. w udziale 1/8. Stosownie do posiadanych udziałów opłata adiacencka obciąża H. L., A. L. oraz J. L. w kwotach odpowiednio: [...] zł, i dlatego Kolegium orzekło o uchyleniu kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty, i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. L., J. L. i H. L. Skarżące podniosły, że naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału jest bezzasadne, nie ma przesłanek do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, a operat szacunkowy sporządzony został tendencyjnie i nierzetelnie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną.
2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (1) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] stycznia 2010 r. w części wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej i orzekło, iż opłata powyższa wynosi [...] zł i obciąża proporcjonalnie do udziału przysługującego prawa użytkowania wieczystego H. L. w wysokości [...] zł, A. L. w wysokości [...] zł oraz J. L. w wysokości [...] zł, a (2) w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
- 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a tej ustawy, "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne."
Z akt sprawy wynika, że w dniu, w którym decyzja Burmistrza O. dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna, tj. w dniu [...] maja 2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta w O. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - w wysokości 35% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, i tę stawkę procentową - 35% - zastosował przy ustaleniu opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., słusznie uznając, iż od dnia 22 października 2007 r. wysokość stawki procentowej nie może być wyższa niż 30% - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wysokości opłaty, i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy.
4. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że z dniem [...] października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawiki opłaty adiacenckiej, w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." - w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu w dniu [...] maja 2007 r., a obowiązywała wtedy 35% stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Miasta w O. z dnia [...] lutego 2006 r., natomiast od dnia [...] października 2007 r., a tym samym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszczał wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - nie większą niż 30%.
Stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej było błędne, bowiem naruszające art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta w decyzji organu pierwszej instancji przez organ wykładnia przepisu ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy.
Podkreślić trzeba, że reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dostrzegł znaczenia, i nie zastosował wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010, I OSK 490/09; v. J. Zimmermann - Prawo administracyjne, 4. wydanie. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307; System Prawa Administracyjnego. Systemie Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r. s. 94).
5. Ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto, wymagane jest uwzględnienie stawki procentowej spełniającej warunek wynikający z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stawki w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09 (LEX nr 554066) stwierdził, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności.
6. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Oceniając załączony do akt sprawy "Operat szacunkowy", dotyczący określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych z dnia [...] października 2009 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania jego treści, a tym samym do zakwestionowania ustalonej w oparciu o ten operat wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, jak i nieruchomości gruntowych powstałych w wyniku jej podziału, bowiem operat spełnia wymogi określone zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości.
7. Podnieść również należy, iż, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje tylko i wyłącznie rzeczoznawca majątkowy.
Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany, przy określaniu wartości nieruchomości, do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, i nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia danego operatu., zgodnie z art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
8. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Sąd nie doszukał się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.