Uzasadnienie
Pismem z 8 marca 2022 r. W. S., M. A., J. S. i I. M. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku tutejszego Sądu z 20 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 592/15.
Powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 października 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie ulica [...]) ozn. hip. "[...] Nr [...] i [...]" dz. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 592/15 akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 13 stycznia 2016 r. Zatem wyznaczony termin załatwienia sprawy upływał z dniem 13 kwietnia 2016 r.
Następnie prawomocnymi wyrokami z 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 805/16 oraz 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2075/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości odpowiednio 500 zł i 2000 zł z tytułu niewykonania wyroku z 20 października 2015 r.
Pismem z 18 stycznia 2022 r. skarżący ponownie wezwali organ do wykonania wskazanego wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 592/15.
Następnie skarżący złożyli do Sądu skargę na niewykonanie powyższego wyroku, w której wnieśli o wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny z tytułu niewykonania wskazanego wyroku, przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., sum pieniężnych w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w oparciu o komunikat Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w 2021 r. oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący uzasadnili, że pomimo upływu ponad 6 lat od daty przekazania akt wraz z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organ nie podjął stosownych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Ponadto, wskazana bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa gdyż organ przez cały czas trwania postępowania nie podjął odpowiednich czynności zmierzających do wydania decyzji.
Skarżący wskazali również, że w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu niniejszej sprawy ponoszą wiele negatywnych konsekwencji, w tym oddziałuje to negatywnie na ich zdrowie. Stres spowodowany długotrwałym postępowaniem źle wpływa na ich kondycję psychiczną i fizyczną. Kwota zasądzona na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowiłaby swego rodzaju rekompensatę za krzywdę wywołaną skarżącym przez długi okres oczekiwania na zakończenie niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wskazał na niezasadność skargi. Organ podniósł, że podejmował czynności niezbędne do zakończenia postępowania i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa, stanem faktycznym i prawnym. Wskazał, że 1 października 2021 r. otrzymał opracowanie geodezyjne polegające na wkreśleniu i rozliczeniu nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych. Ponadto, zlecił przeprowadzenie badań hipotecznych w celu ustalenia zmian stanu własności nieruchomości, jej części sprzedanych oraz wydzielonych wraz z uwzględnieniem dalszych transakcji (umów sprzedaży własności, praw i roszczeń) dokonanych po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r.
Jednocześnie Prezydent poinformował, że postanowieniem z 9 marca 2022 r., nr 92/SD/22, zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania do czasu rozpatrzenia wniosku Z. S. z 14 lutego 1958 r. o przyznanie własności czasowej do gruntu [...] Nr [...] i [...], dz. [...] oraz wniosku I. M. z 18 października 1994 r., ponowionego wnioskiem z 6 maja 1997 r., o przekazanie w użytkowanie wieczyste działki budowlanej nr [...] rejestru hipotecznego nr [...].
Organ dodał, ze postępowania toczące się na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego mają skomplikowany i czasochłonny charakter, wymagają czynności dowodowych z udziałem akt archiwalnych, a także pozyskania opinii biegłych. Nie bez znaczenia dla czasu trwania postępowania była również sytuacja epidemiczna związana z pandemią Covid-19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, co skutkować musiało wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny.
Wniesienie skargi nastąpiło w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej zwanej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie powyższe przesłanki zostały spełnione.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 20 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 592/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie ulica [...]) ozn. hip. "[...] Nr [...] i [...]" dz. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Kwestię terminu załatwienia sprawy, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu, reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 20 października 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 13 stycznia 2016 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony powołanym wyrokiem upłynął zatem w dniu 13 kwietnia 2016 r. (art. 57 § 3 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zwanej "k.p.a."). Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie niewykonania wyroku z 20 października 2015 r. organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Przy tym z powodu niewykonania powyższego wyroku Prezydentowi wymierzono już dwukrotnie grzywny, co nastąpiło wyrokami z 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 805/16 w wysokości 500 złotych oraz 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/17 w wysokości 2000 złotych.
Akta sprawy potwierdzają, że spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z 18 stycznia 2022 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 20 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 592/15. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.
Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 20 października 2015 r. oraz fakt, że organ nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie powyższego wyroku. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że termin załatwienia sprawy wyznaczony wyrokiem z 20 października 2015 r. upłynął w dniu 13 kwietnia 2016 r., zaś od 9 marca 2022 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zostało zawieszone (por. postanowienie Prezydenta m. st.
Warszawy z 9 marca 2022 r., nr 92/SD/2022, zawieszające postępowanie w sprawie, między innymi, rozpatrzenia wniosku z 16 października 2014 r. o przyznanie odszkodowania do czasu rozpatrzenia wniosku z 14 lutego 1958 r. o przyznanie własności czasowej do gruntu oraz wniosku z 18 października 1994 r., ponowionego wnioskiem z 6 maja 1997 r., o przekazanie w użytkowanie wieczyste działki budowlanej). Mając zatem na uwadze art. 103 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, wymierzając grzywnę Sąd oceniał jedynie działania podjęte przez organ od 13 kwietnia 2016 r. (tj. od daty zwrotu akt z Sądu wraz z prawomocnym wyrokiem z 20 października 2015 r.) do 9 marca 2022 r. (tj. do daty zawieszenia postępowania). Podkreślić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, a jedynie przyjmuje do wiadomości sam fakt jego wydania.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, Lex nr 1612000).
W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu w dniu 4 lipca 2018 r. akt sprawy wraz wyrokiem Sądu z 19 kwietnia 2018 r. pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania sprawy Prezydent podjął dopiero w marcu 2020 r. Kolejne czynności w sprawie organ podjął we wrześniu 2020 r., a następnie postanowieniem z 9 marca 2022 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia innych postępowań o przyznanie własności czasowej do gruntu oraz przekazanie działki budowlanej w użytkowanie wieczyste. Przy tym organu nie zmobilizował fakt, że Sąd już dwukrotnie ukarał go grzywną za niewykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Za naganny uznać trzeba również fakt, że skoro Prezydent miał świadomość, że sprawy związane z przyznaniem prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mają pierwszeństwo przed wnioskami o ustalenie za nie odszkodowania, nie zawiesił wcześniej postępowania odszkodowawczego.
Tym bardziej wiedząc, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej wpłynął do organu już w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Dlatego też Sąd uznał, że Prezydent prowadził postępowanie opieszale, co skutkowało uznaniem, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Powyższe uzasadnia również uwzględnienie wniosku skarżących o nałożenie na Prezydenta dodatkowej sankcji w postaci przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, biorąc pod uwagę okres zaistniałej zwłoki w wykonaniu wyroku, jak też okres jaki upłynął od zwrotu organowi akt sprawy po prawomocnym wymierzeniu mu z tego tytułu grzywny wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. Za adekwatną w opisanych okolicznościach faktycznych Sąd uznał sumę pieniężną w wymiarze po 1000 złotych na rzecz każdego ze skarżących. W ocenie Sądu, wynikające z tytułu przyznanej sumy pieniężnej obciążenie finansowe organu (4000 zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (5000 zł) jest przy tym na tyle dotkliwe, że powinno spełnić funkcję dyscyplinującą Prezydenta m. st. Warszawy do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy przed nim zawisłej bez konieczności występowania przez strony ubiegające się o przyznanie odszkodowania z kolejną skargą przewidzianą w art. 154 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).