Uzasadnienie
A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: Spółka, skarżąca) złożyła w dniu 19.12.2014 r. wniosek o stwierdzenie nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2009 - 2014 w łącznej wysokości 1.190.419,00 zł wraz z korektami deklaracji na podatek od nieruchomości za poszczególne lata.
Burmistrz Strzelec Opolskich, po przeprowadzeniu postępowania podatkowego, decyzją z dnia 19 maja 2015 r., odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2009 - 2014.
Pełnomocnik strony w dniu 9 czerwca 2015 roku wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od przedmiotowej decyzji.
Burmistrz Strzelec Opolskich pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu jako organowi II instancji. Odpowiedź na zarzuty wraz z odwołaniem wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 26 czerwca 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. zawiadomiło w trybie art. 140 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 215 r., poz. 1659 z późn. zm.) – zw. dalej – O.p., że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p. Jako przyczynę zwłoki wskazano: "trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej". Jednocześnie podano, iż załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 31 grudnia 2015 roku.
W dniu 4 grudnia 2015 r. zarządzeniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyznaczono skład orzekający w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. organ II instancji wyznaczył ponownie nowy termin załatwienia sprawy, tj. na dzień 29 stycznia 2016 r., uzasadniając, że: "przyczyną niedotrzymania terminu jest usprawiedliwiona nieobecność członka składu orzekającego".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 29 lutego 2016 r. (doręczonym w dniu 16 marca 2016 r.) zawiadomiło pełnomocnika skarżącego w trybie art. 200 § 1 i art. 123 § 1 O.p. o wyznaczeniu 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie Kolegium zawiadomiło, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 15 kwietnia 2016 r.
Pełnomocnik strony w dniu 21 marca 2016 r., korzystając z przysługującego uprawnienia zapoznał się z aktami sprawy, a następnie pismem z dnia 23 marca 2016 r. (wpływ do organu II instancji w dniu 30 marca 2016 r.) podtrzymał całą dotychczasową argumentację strony podnoszoną w toku prowadzonego postępowania przed organami obu instancji oraz wniósł o uwzględnienie wyjaśnień oraz tez wynikających z przedstawionych przez stronę następujących dowodów: ekspertyzy budowlanej, wyciągu z operatu szacunkowego, opinii technicznej dotyczącej stanu techniczno-użytkowego budynków.
W dniu 15 kwietnia 2016 r., po odbyciu posiedzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja została doręczona stronie w dniu 6 lipca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach administracyjnych).
Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w osobie doradcy podatkowego, wniosła skargę na bezczynność organu II instancji – za jego pośrednictwem. Skarga została nadana na poczcie w dniu 15 czerwca 2016 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 20 czerwca 2016 r.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 139 § 3 O.p. i art. 140 O.p., poprzez niepodejmowanie czynności procesowych zmierzających do terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym tj. w okresie od przekazania odwołania przez organ I instancji do dnia 29 lutego 2016 r., art. 233 O.p. oraz art. 207 O.p. w zw. z art. 235 O.p., poprzez niewydanie do dnia wniesienia przedmiotowej skargi decyzji kończącej postępowanie w II instancji, mimo wskazania terminu załatwienia sprawy na dzień 15 kwietnia 2016 r., oraz w konsekwencji powyższych naruszeń, również obrazy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przepisów postępowania, tj. art. 120 O.p. oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 121 § 1 O.p. i art. 125 O.p.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:
- 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do merytorycznego zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji o której mowa w przepisie art. 233 O.p., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2) uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu podatkowego I instancji;
- 3) uznanie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ma/miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 716 ze zm., dalej jako P.p.s.a.);
- 5) w przypadku wymierzenia organowi grzywny również przyznanie na rzecz skarżącego na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężną w wysokości wg uznania sądu;
- 6) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania wg norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi przede wszystkim zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia nie jest konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.10.2014, III SAB/Wa 21/14, postanowienie WSA w Krakowie z 23.09.2013, I SAB/Kr 15/13, postanowienie NSA z 06.06.2014, II FSK 587/14).
Następnie wskazał, że z akt sprawy na dzień 21 marca 2016 r., nie wynika aby organ II instancji w okresie od lipca 2015 r. do 29 lutego 2016 r. podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy (również w terminach wyznaczonych przez sam organ) inne niż pisma wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy oraz postanowienie o wyznaczeniu terminu na wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału. Co więcej, z akt nie wynika w szczególności, aby organ odwoławczy prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Wątpliwości skarżącej budzi również sam fakt, iż jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podawało trudności organizacyjne, zbyt duży napływ spraw do obsady kadrowej, nieobecność pracownika. W tym kontekście pojawia się wątpliwość, czy te przyczyny wypełniają znamiona przesłanek ekskulpacyjnych organ od pozostawania w stanie bezczynności, na podstawie art. 140 O.p.
Pełnomocnik zauważył, że wypełniając obowiązek informacyjny w zakresie nowego terminu załatwienia sprawy każdy organ administracyjny (podatkowy) zobowiązany jest respektować zasady ogólne rządzące tym postępowaniem określone w treści art. 120-129 O.p. W ocenie strony przedstawione działanie organu w ogóle nie respektowało powyższych zasad, a organ odwoławczy nie realizował istotnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy (nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego).
Uzasadniając swoje stanowisko o pozostawaniu organu II instancji w bezczynności, powołując w tym zakresie orzecznictwo i piśmiennictwo podniósł, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ, mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności, niezależnie, czy w tym okresie w ogóle nie realizował żadnych działań czy też podjął je, ale nieskutecznie (P. G. "Bezczynność organów administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawno-procesowe)" - "Przegląd sądowy" 2009, Nr 6, s.80-81, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2010 r. II SAB/Wr 2/10). Kluczowe dla stwierdzenia "bezczynności" jest więc niezałatwienie sprawy w terminie - i to niezależnie od tego, jakie były tego powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.
W ocenie strony skarżącej z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie dokonał stosownej czynności. Zaznaczył, iż do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie posiada wiedzy ani też sformalizowanej informacji czy w ostatnim wyznaczonym przez SKO terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 15 kwietnia 2016 r. faktycznie sprawa została rozstrzygnięta.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. Organ, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.12.2011 r., sygn. akt II GSK 1649/11 - LEX nr 1151663, wyraził pogląd, że strona winna wezwać Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, czego jednak nie uczyniła. Dopiero po wykorzystaniu tego środka przysługiwałoby jej prawo do wniesienia skargi do sądu.
Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2016 r. nie zgodził się powyższym stanowiskiem organu i podtrzymał stanowisko zawarte w skardze o braku podstaw do wniesienia ponaglenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku gdy bezczynności miała miejsce przed organem odwoławczym, którym w przedmiotowej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.
Zaznaczyć także trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Dlatego na wstępie należy odnieść się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność.
Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Natomiast w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy Ordynacja podatkowa wniesienie skargi na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 2 O.p.
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie była jednak zobowiązana do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, bowiem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1241/15 (publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze powoływane orzeczenia), obowiązek wykorzystania środka prawnego w postaci ponaglenia nie dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie (art. 141 § 1 pkt 1 O.p.). Ponaglenie jest bowiem specyficznym środkiem prawnym służącym ochronie praw strony w postępowaniu podatkowym. Jednym z istotnych elementów zastosowania tego środka jest poinformowanie organu wyższego stopnia o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia.
W każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do rozpoznania sprawy organ wyższego stopnia obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Tego rodzaju środki nadzorcze nie mogłyby zostać podjęte z oczywistych względów w przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się uchybień w terminowym załatwianiu spraw.
Ponadto Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w sytuacji bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, które występuje w sprawie jako organ podatkowy, a w przypadku którego nie ma organów wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 O.p., skierowana do sądu administracyjnego skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w postępowaniu podatkowym środek ten jest przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wyłącznie dla aktów i czynności organu podatkowego, a nie stanu bezczynności (zob. postanowienia NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 590/14 oraz z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1262/11).
W świetle powyższego w ocenie Sądu brak było podstaw do wniesienia przez skarżącą w przedmiotowej sprawie ponaglenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność okazał się bezzasadny.
Przechodząc do istoty sporu, a więc oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, że stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 3/16, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 123/16) i jak już wskazano powyżej Sąd rozpoznający sprawę w całości go podziela.
Na akceptację zasługuje także stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, że z inną sytuacją będziemy mieć do czynienia gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania administracyjnego, bowiem wówczas celem działań kontrolnych sądu jest zbadanie efektywności działań organu. To oznacza, że pomimo wydania decyzji przed wniesieniem skargi, możliwe jest jej uwzględnienie jeżeli zachowanie organu wyczerpywało przesłanki prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.
Jak wynika z akt sprawy 15 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po odbyciu posiedzenia, wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja została doręczona stronie w dniu 6 lipca 2016 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżąca Spółka wyniosła skargę na bezczynność organu II instancji. Skarga została nadana na poczcie w dniu 15 czerwca 2016 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 20 czerwca 2016 r. Z powyższego wynika, że skargę na bezczynność wniesiono już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (chociaż niewątpliwie doręczenie tej decyzji nastąpiło w terminie późniejszym). Sąd stoi na stanowisku, że to data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w przedmiotowej sprawie, a doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15).
Sąd podziela zatem pogląd, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 615 oraz wyroki: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 24/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 20111 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 25 maja 2011 r, sygn. akt II SAB/Po 17/11). W postępowaniu administracyjnym załatwienia sprawy poprzedza moment, w którym strona zostaje zapoznana z treścią rozstrzygnięcia. Jednak to chwila wydania decyzji jest datą jej sporządzenia, a nie data jej doręczenia.
Dzień sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne – data wydania decyzji określa dzień według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy, również to data wydania decyzji, w pewnych sytuacjach określonych przepisami prawa, będzie istotna z punktu widzenia przedawnienia zobowiązania podatkowego.
W rozpoznawanej sprawie, skoro w związku z wniesionym odwołaniem, sprawa została zakończona przez organ II instancji wydaniem decyzji przed dniem wniesienia skargi na bezczynności tego organu, Sąd uznał, że stan bezczynności nie miał miejsca i skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił.
Na marginesie Sąd zauważa, że niewątpliwie brak było przyczyn, które uzasadniałyby opieszałe działanie organu odwoławczego polegające na zwłoce w doręczeniu stronie wydanej decyzji. Jednak ta kwestia pozostawała poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy, gdyż skargę wniesiono na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu.