Uzasadnienie
W dniu 26 stycznia 1995 r. radni Rady Gminy W. R. zgłosili wniosek o odwołanie Barbary Z. z funkcji zastępcy burmistrza tej gminy. Po negatywnym zaopiniowaniu powyższego wniosku przez komisję rewizyjną Rada Gminy uchwałą z dnia 16 lutego 1995 r., podjętą na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 73 par. 2 kodeksu pracy po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej, odwołała Barbarę Z. z funkcji zastępcy burmistrza. W tajnym głosowaniu nad uchwałą uczestniczyło 24 radnych /pełny skład ustawowy/, a za odwołaniem głosowało 17 radnych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 marca 1995 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym orzekł o nieważności tej uchwały ze względu na naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy. Otóż z Barbarą Z., jako radną Rady Miasta W., stosunek pracy mógł być rozwiązany jedynie za zgodą tej Rady; o wyrażenie takiej zgody nawet nie wystąpiono przed podjęciem zakwestionowanej uchwały. Ponadto Wojewoda zasygnalizował występowanie drugiej uchwały w tej samej sprawie, podpisanej przez przewodniczącego rady i różniącej się od uchwały podpisanej przez zastępcę przewodniczącego rady treścią par. 4.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy wniosła o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, "gdyż podjęte zostało poza wyznaczoną mu przez prawo sferą kompetencji nadzorczej, a skierowane zostało przeciwko uchwale, która prawa nie narusza". Zdaniem skarżącej, rozwiązanie stosunku pracy z Barbarą Z. zostanie dokonane przez burmistrza jako kierownika zakładu pracy /urzędu gminy/ w terminie późniejszym i dopiero przed dokonaniem tej czynności będzie potrzebna zgoda Rady przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy. Ocena tych okoliczności będzie należała do sądu pracy, a nie do wojewody jako organu nadzoru, który nie ma uprawnień do ingerowania w treść aktu wyborczego /odwołania z funkcji/.
Ponadto skarżąca wyjaśniła, że prawnie skuteczna jest tylko uchwała Rady Gminy podpisana przez zastępcę przewodniczącego, natomiast drugą pomyłkowo włączono do dokumentacji z obrad Rady z dnia 16 lutego 1995 r.
Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi, wyrażając pogląd, że podjęcie uchwały o odwołaniu zastępcy burmistrza mogło nastąpić dopiero po wyrażeniu zgody przez Radę Miasta W. na rozwiązanie stosunku pracy, stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Przedstawione stanowiska zostały podtrzymane na rozprawie sądowej, a pełnomocnik Wojewody złożył do akt uchwałę Rady Miasta W. z dnia 29 maja 1995 r., w której nie wyraziła ona zgody na rozwiązanie z Barbarą Z. stosunku pracy w związku z wystąpieniem burmistrza z dnia 29 kwietnia 1995 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonywany uchwałą rady gminy wybór wójta, burmistrza i ich zastępców jest powierzeniem kandydatowi takiej funkcji. Dopiero nawiązanie stosunku pracy przez podmiot oznaczony w trybie art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ czyni z takiej osoby pracownika zatrudnionego w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru.
Artykuł 73 par. 2 kodeksu pracy stanowi, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje - jak w tej sprawie - w sposób określony w art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, to jest przez odwołanie zarządu gminy lub poszczególnych jego członków w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Jeżeli złożono wniosek o odwołanie, głosowanie takie przeprowadza rada gminy na następnej sesji, po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej. W rezultacie takiego rozwiązania stosunku pracy z wyboru pracownik pozostający na urlopie bezpłatnym ma prawo powrotu do zakładu pracy, który zatrudniał go w chwili wyboru, na stanowisko równorzędne, gdy zaś nie pozostawał na urlopie bezpłatnym, przysługuje mu odprawa w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia /odpowiednio art. 74 i 75 Kp/.
Należy stwierdzić, że odwołanie wójta, burmistrza i ich zastępców na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym powoduje w świetle art. 73 par. 2 Kp rozwiązanie z nim stosunku pracy z wyboru wskutek wygaśnięcia mandatu, bez potrzeby podejmowania dodatkowej czynności w przedmiocie rozwiązania tego stosunku. Zbędne więc były przygotowania do zmiany warunków pracy i płacy zainteresowanej po odwołaniu jej z funkcji zastępcy burmistrza.
Artykuł 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ma następujące brzmienie: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Na tle tego przepisu pojawiło się pytanie, czy i kiedy Rada Gminy musiała uzyskać zgodę Rady Miasta W. na rozwiązanie z Barbarą Z. /jej radną/ stosunku pracy. Przed odpowiedzią na to pytanie konieczne jest rozważenie skutków stosowania omawianego przepisu do różnych sytuacji.
Według art. 28 ust. 1-2 ustawy o samorządzie terytorialnym regułą jest wybieranie wójta, burmistrza i ich zastępców spośród radnych, a wyjątkiem - spoza składu rady. Gdy osoby te są radnymi rady gminy, do której zarządu są wybrane, przed ich odwołaniem z zajmowanych funkcji rada gminy musiałaby wyrazić zgodę na rozwiązanie z nimi stosunku pracy. Okazuje się, że wyrażenie takiej zgody nie byłoby możliwe ze względu na treść art. 25 ust. 2 zdanie drugie. Nie ulega wątpliwości, że nawet niewywiązywanie się z obowiązków należących do wójta, burmistrza i ich zastępcy należałoby do pojęcia "zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu", eliminującego możność wyrażenia takiej zgody. Występuje bowiem ustrojowy splot zadań i funkcji organów wymienionych w rozdziale trzecim ustawy, poświęconym władzom gminy wyłanianym spośród radnych, który musi być brany pod uwagę w nawiązaniu do art. 25 ust. 2.
Trudna do zaakceptowania sytuacja powstanie również wówczas, gdy wójt, burmistrz lub zastępca są radnymi innej rady, która przez swoje uprawnienia, przewidziane w art. 25 ust. 2 omawianej ustawy, mogłaby przekreślić wpływ zainteresowanej rady na działalność zarządu gminy przez eliminowanie z niego osób, które nie wywiązują się z powierzonych funkcji. Wobec ustrojowej równości gmin jako wspólnot samorządowych ich mieszkańców na określonym terytorium, nie jest dopuszczalne ograniczanie samodzielności gminy przez inną gminę, bez względu na ich obszar i potencjał gospodarczy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy przyjąć, że wynikająca z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ochrona radnego nie dotyczy rozwiązania z nim stosunku pracy z wyboru na stanowisku wójta, burmistrza lub ich zastępcy.
Wobec spełnienia warunków określonych w art. 28 ust. 5 tej ustawy i braku konieczności ubiegania się o zgodę Rady Miasta W. na rozwiązanie z Barbarą Z. stosunku pracy, w uchwale z dnia 16 lutego 1995 r. nie dopuszczono się naruszenia prawa.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.