Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Prezydent M. B. odmówił P. B. (Skarżącemu) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem S. B., wskazując na przepisy: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Jak wskazał organ, w sprawie niespełniony został ustawowy warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, warunkujący możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ I instancji wskazał nadto, że ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał także, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia), a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Twierdzenie to organ I instancji wywiódł z ustalenia, że Skarżący sprawuje opiekę nad ojcem od 2021r., a zatrudnienie kontynuował do 2019r.
Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie: art. 17 ust. 1 i 1 b u.ś.r. oraz art. 5 pkt 2a poprzez abstrahujące od treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (K 38/13) ich zastosowanie i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 roku życia, pomimo, że przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją w tym zakresie i w związku z tym utracił moc; a nadto błędną wykładnię przepisów zakresie w jakim wymagają one rezygnacji z pracy zarobkowej i co za tym idzie uznanie, że Skarżący nie spełnia przesłanki nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia podczas, gdy nie wykonuje on pracy zarobkowej od sierpnia 2021r.; ponadto zupełnie błędną wykładnię w zakresie dotyczącym wymogu wykazania niezdolności do opieki zobowiązanego w bliższej kolejności za pomocą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy niezdolność tę wykazać można również za pomocą innych środków dowodowych.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] czerwca 2023r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którym to swoją decyzję oparł organ I instancji, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz stosowne regulacje Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia (w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.), bowiem ojciec Skarżącego pozostaje w związku z małżeńskim, a małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe rozstrzygnięcie Skarżący (zastępowany przez zawodowego pełnomocnika) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje jemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec jego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącego okoliczność niezdolności do opieki zobowiązanego w bliższej kolejności można wykazać za pomocą innych (niż tylko orzeczenie o stopniu niepełnosprawności) środków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 5 stycznia 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na wstępie należy podkreślić, że Sąd - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że Skarżący, będący synem S. B., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – "k.r.o."), może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Poza sporem w sprawie też pozostaje, że żona J. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do istnienia przyczyn uniemożliwiających przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Mianowicie z mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje konkretnie wymienionym osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne.
Jedna z przesłanek negatywnych której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagający opieki (z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności) ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Bezspornym również jest, że jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu warto podkreślić, iż na tle przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W takiej sytuacji, sądy dopuszczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (vide:. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20; z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15 – dostępne na stronie internetowej;www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Druga linia orzecznicza opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide:. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 – dostępne na stronie jw.).
Wobec rozbieżności stanowisk zajmowanych w judykaturze - Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22), wskazując, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. (....) W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że "limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (...). Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą". Taka zaś regulacja, w ocenie NSA "nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej." Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów (...), sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej.
Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela."
Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany do respektowania powyższej uchwały. Trzeba w tym miejscu bowiem podkreślić, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.
Z tych względów Sąd przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy.
W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.