Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1005/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w oparciu o przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) – dalej "ugn" oraz uchwały Rady Miasta Torunia Nr 206/03 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zmienionej uchwałami nr 158/07 z dnia 13 września 2007 r. oraz nr 308/08 z dnia 15 maja 2008 r. Prezydent M. T. ustalił T. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "skarżąca") opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] na skutek jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co stanowi kwotę [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość na wniosek jej właściciela (strony skarżącej) została podzielona (ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...]) na pięć działek i w wyniku tego podziału wzrosła jej wartość rynkowa o kwotę [...]złotych, co ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 98a ust. 1 ugn, podjęto decyzję o naliczeniu opłaty adiacenckiej według stawki określonej w powołanej uchwale Rady M. T. tj. 30% kwoty [...]złotych, co stanowi kwotę [...]zł. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania oraz dokonano oceny operatu szacunkowego. Odniesiono się także do argumentów strony podnoszonych w toku postępowania wskazujących na zasadność zastosowania zerowej stawki procentowej opłaty.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu Cywilnego poprzez uznanie, że lokale wybudowane na nieruchomości podlegającej podziałowi nie są przeznaczone na wykonywanie przez Gminę M. T. jej zadania własnego, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców i że lokali wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za inwestycję celu publicznego, a także naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania, które w istocie było bezprzedmiotowe nie tylko z uwagi na cel ustawy, ale także z uwagi na fakt, iż Gmina M. T. posiada 100 % udziałów w Spółce TTBS. Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 7a Kpa, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na korzyść strony odwołującej się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że pismem z dnia [...] października 2017 r. Prezydent M. T. zawiadomił właściciela gruntu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Po otrzymaniu zawiadomienia właściciel nieruchomości zakwestionował zasadność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z następujących względów: po pierwsze podział nie zmierzał do wydzielenia działek w celu ich sprzedaży, a jedynie umożliwienie realizacji zadań własnych gminy (zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych) poprzez budowę na przedmiotowym terenie budynków mieszkalnych.

Po drugie wskazano, iż obowiązująca uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej przewiduje zerową stawkę dla nieruchomości, które po podziale pozostają w zasobach właściciela, a podział ich dokonany został w trybie określonym drogą odrębnych przepisów umożliwiających kredytowanie inwestycji mieszkaniowych na tych działkach przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego - sytuacja taka miała miejsce w podziale nieruchomości zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2017 r.

SKO podało, że organ I instancji w toku postępowania zlecił wykonanie operatu szacunkowego, a uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie sporządzonym w listopadzie 2017 r. określił, wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości spowodowany dokonaniem jej podziału - na kwotę [...]zł. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1a ugn. Jako podstawę naliczenia opłaty i określenia jej wysokości organ I instancji przyjął załączony do akt sprawy operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości przed i po podziale i stawkę procentową opłaty określoną w uchwale Rady M. T. na 30%. Jednocześnie organ I instancji nie uznał argumentacji właściciela nieruchomości dotyczącej braku podstaw do ustalenia opłaty poprzez zastosowanie stawki 0%.

SKO zauważyło, że jako podstawę naliczenia opłaty i określenia jej wysokości organ I instancji przyjął załączony do akt sprawy operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Organ I instancji wykazał, że na skutek podziału działki o pow. 3,5005 ha na pięć mniejszych działek nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co wynika z treści operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę. W ocenie SKO operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm).

SKO stwierdziło, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej i pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, a znajdujący się w aktach sprawy organu I instancji operat został poddany ocenie tegoż organu. Ponadto strona skarżąca nie kwestionuje samego wzrostu wartości nieruchomości, a wyłącznie zasadność naliczenia opłaty adiacenckiej.

SKO odnosząc się do argumentacji przywołanej w odwołaniu wskazało, iż postępowanie organu I instancji nie nosi cech bezprzedmiotowości - Spółka TBS jest osobą prawną i nie ma podstaw do innego jej traktowania na gruncie opłaty adiacenckiej tylko dlatego, że podmiotem posiadającym 100% udziałów jest Gmina M. T.. Spółka jako właściciel gruntu dokonała jego podziału w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem w sytuacji, gdy na skutek tego podziału doszło do wzrostu wartości gruntu, a także spełnione zostały wszystkie przesłanki tj.: nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ugn, ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ugn), w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Zdaniem SKO brak było podstaw do zastosowania "zerowej" stawki procentowej przewidzianej w uchwale Rady Miasta Torunia Nr 206/03 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla następujących sytuacji 1/ dla nieruchomości, które po podziale pozostają w zasobach właściciela, a podział ich został dokonany w trybie określonym drogą odrębnych przepisów umożliwiających kredytowanie inwestycji mieszkaniowych na tych działkach przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego 2/ jeżeli w wyniku podziału wyodrębniono grunty przeznaczone wyłącznie pod inwestycje celu publicznego. Żadna z tych sytuacji nie ma odniesienia do rozpatrywanej sprawy, albowiem podziału dokonano w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości, a nie odrębnych przepisów umożliwiających kredytowanie inwestycji mieszkaniowych.

Realizacja na wydzielonych działkach budownictwa mieszkaniowego nie mieści się również w katalogu zadań będących celem publicznym wynikających z definicji celu publicznego zawartej w art. 6 ugn. Celu tego nie można wyprowadzać w drodze interpretacji, a inny aniżeli wymieniony w pkt 1-9 musi być określony w ustawach szczególnych. Ustawa o samorządzie gminnym wskazując, iż gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy nie wskazuje iż jest to cel publiczny, a zatem brak jest podstaw do wyinterpretowania stanowiska, iż realizacja budownictwa mieszkaniowego przez Spółkę TBS jest realizacją celu publicznego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając jej:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 2 pkt. 10 i 11 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), poprzez uznanie, iż:

lokale, wybudowane na nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji nie są przeznaczone na wykonanie przez Gminę M. T. jej zadania własnego, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców w ramach gminnego budownictwa mieszkaniowego;

lokale wybudowane na terenie przedmiotowej nieruchomości nie stanowią elementu publicznego zasobu mieszkaniowego, a inwestycji, w ramach, której zostały wybudowane przedmiotowe lokale nie można uznać za inwestycję celu publicznego.

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 98 a ust. 1 i 1 a i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ugn, poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania, które było nie tylko, że bezprzedmiotowe ze względu na zapisy i cel przepisów ustawy, ale również fakt, iż jedynym, posiadającym 100 % udziałów w T. T. właścicielem Spółki jest Gmina M. T., która swoją politykę mieszkaniową realizuje między innymi za pomocą skarżącej Spółki.

3) naruszenie przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), poprzez naruszenie art. 7 i 7a polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym treści umowy skarżącej oraz nierozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na korzyść strony składającej niniejsze odwołanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skarga nie jest zasadna, albowiem organy obu instancji administracyjnych orzekających w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącą sądowej kontroli pod względem legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta M. T. ustalającą skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Takiego podziału działki nr [...] o powierzchni 3,5005 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta M. z dnia [...] czerwca 2016 r., wskutek której powstało 5 działek o kolejnych numerach od [...] do [...], o łącznej powierzchni 3,5005 ha, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ugn. Przepis będący podstawą orzekania organów stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 98a ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Art. 98a ustęp 1b ugn stanowi zaś, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1. 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,
2. 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,
3. 3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),
4. 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wymienionych przesłanek sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją Prezydenta M. z dnia [...] czerwca 2016 r. został dokonany podział nieruchomości nr [...] położonej w T. i decyzja ta jest prawomocna od dnia [...] lipca 2016 r. Ponadto w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta Torunia Nr 206/03 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zmienionej uchwałami nr 158/07 z dnia 13 września 2007 r. oraz nr 308/08 z dnia 15 maja 2008 r. Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło zaś w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Kluczowym warunkiem determinującym ustalenie opłaty adiacenckiej jest natomiast wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06, Legalis). W tym celu wymagane jest, aby wzrost ten był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).

W myśl art. 146 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), którzy - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ugn - określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie".

Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 ugn. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 Kpa, zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania.

Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 Kpa oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 ugn, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłą, posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r.

Podkreślenia wymaga jednakże to, że ustalenia w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, nie stanowiły osi zarzutów rozpoznawanej skargi, tak procesowych, jak i materialnych.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne i w pełni podzielić stanowisko zarówno organu I jak i II instancji w tej kwestii, ponieważ skarżąca argumentację zawartą w skardze powielała przez cały czas trwania postępowania administracyjnego. Zresztą w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że aktualne pozostają zarzuty podniesione w odwołaniu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że celem wszczętego postępowania administracyjnego było ustalenie opłaty adiacenckiej w wyniku wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego wysokość tej opłaty została ustalona w sposób prawidłowy, czego nie kwestionuje zresztą skarżąca. Skarżąca kwestionuje sam sens ustalenia tej opłaty, twierdząc, że jest podmiotem, wobec którego nie powinno nastąpić w ogóle ustalenie tej opłaty (stawka 0%). Analizując wyżej przytoczone przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta Torunia Nr 206/03 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zmienionej kolejnymi uchwałami należy uznać, iż nie ma ona racji.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że lokale wybudowane na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowią element publicznego zasobu mieszkaniowego, inwestycji, w ramach której wybudowane przedmiotowe lokale można uznać za inwestycję celu publicznego. Regulacja zawarta w art. 6 ugn nie określa kryteriów ani sposobów uznawania czegokolwiek za cel publiczny. Zawiera ona katalog (spis) różnych czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych. Katalog ten jest zamknięty w ramach ustawy o gospodarce nieruchomościami (bo w tej ustawie nie mogą być w innym miejscu wprowadzane cele publiczne inne niż wymienione w art. 6), ale równocześnie otwarty, bo z art. 6 pkt 10 wynika, że kolejne (inne) cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach. Utrudnia to określenie charakteru katalogu, jednak jest on niewątpliwie ograniczony, więc nie jest dopuszczalne jego poszerzanie w drodze wykładni (por. też wyrok NSA z 15.05.2008 r., II OSK 548/07, LEX nr 503449). Zgodnie bowiem z art. 6 ugn celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:

1. 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;

1. 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
2. 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
3. 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

1. 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
2. 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;

8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;

1. 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

9c) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;

9d) wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

1. 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Lokale wybudowane na terenie przedmiotowej nieruchomości nie mieszczą się w ramach ww. przedstawionego katalogu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wskazuje się na to, że nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 288/06). Stosowanie zaś do art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gminne budownictwo mieszkaniowe należy do tych zadań własnych gminy, które są zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Należy podzielić stanowisko organu, że realizowanej przez skarżącą inwestycji, polegającej na budowie na terenie nieruchomości przy ul. [...] budynku mieszkalnego, w skład którego wchodzić mają lokale mieszkalne, nie można jednak zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego.

Według art. 27 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1020) przedmiotem działania towarzystwa jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu.

Towarzystwo może również:

1. 1) nabywać lokale mieszkalne i budynki mieszkalne oraz niemieszkalne, w celu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, w wyniku której powstaną lokale mieszkalne;
2. 2) przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu;
3. 3) wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa;
4. 4) sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności;

4a) sprawować zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi w ułamkowej części jego współwłasność;

5) prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, w tym budować lub nabywać budynki w celu sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu.

Dokonując analizy statutu skarżącej nie można stwierdzić, aby była ona podmiotem realizującym cele publiczne.

Ponadto skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. podała, że budowane przez nią na terenie nieruchomości przy ul. [...] c budynki mieszkalne, zawierające lokale mieszkalne przeznaczone są na wynajem ich Gminie M. T., jako lokale komunalne, w celu następnie ich podnajęcia osobom zamieszkującym mieszkania gminne.

Poza tym zgodnie z art.

4. ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3 ustawy). Natomiast stosowanie do art. 2 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy pod pojęciem mieszkaniowego zasobu gminy należy rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.

W ocenie Sądu nie można uznać za inwestycję celu publicznego budowy obiektu mieszkaniowego, złożonego z lokali mieszkalnych, które nie będą wchodziły w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ponieważ podmiotem zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej jest Gmina M. T.. Skarżąca jest jedynie jednym z podmiotów od którego gmina może wynajmować lokale, które nie wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Na marginesie należy zauważyć również, że zgodnie z obecnie obowiązującym § 1 uchwały Rady Miasta Torunia Nr 875/18 z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia procentowej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Jednocześnie nie ustalono żadnych wyjątków w zakresie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.