Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1084/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr RGN.I.6730.38.2022 Wójt Gminy Łysomice, na wniosek Z. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w miejscowości Ł., gmina Ł..

Pismem z 21 czerwca 2022 r. odwołanie od tej decyzji do SKO w Toruniu wniosła K. S., wnosząc jednocześnie o uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżąca podniosła, że ww. inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość bowiem jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...]), położonej vis-a-vis budowy ww. dwóch budynków handlowo-usługowych na terenie działek nr [...] oraz części działek [...] W związku z inwestycję powstaje nowe skrzyżowanie z sygnalizacją świetlną zainstalowaną w niewielkiej odległości od wyjazdu z jej nieruchomości, co uniemożliwia bezpieczne wydostanie się autem z posesji w lewo, w stronę DK91. Ponadto bezpośrednio obok jej posesji kumulował się będzie ruch dziesiątków samochodów osobowych i ciężarowych, które będą się co chwilę zatrzymywać i ruszać, co spowoduje istotne zwiększenie emisji spalin i hałasu.

Zaskarżoną decyzją z 8 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą. Organ II instancji uzasadnił, że mimo dodatkowego wezwania do wykazania jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w szczególności, że posiada tytuł prawny do nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, skarżąca takiego indywidualnego interesu prawnego w istocie nie wykazała. Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] będąca własnością skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją (nr [...] i [...] w Ł.), oddziela je działka drogowa. W odwołaniu wraz z pismem uzupełniającym z 4 sierpnia 2022 r. skarżąca odnosi się bowiem do powstałego nowego skrzyżowania, nie zaś do planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo- usługowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz [...] dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych (...) na terenie działek nr [...] w miejscowości Ł.. Uznał zatem, że odwołanie z 21 czerwca 2022 r. zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej do jego wniesienia, wobec czego należało umorzyć postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

K. S. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisu art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie jej za stronę postępowania o warunki zabudowy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 24 k.p.a., tj. z niewłaściwie obsadzonym składem orzekającym, ponieważ osoba powołana na przewodniczącego nie jest bezstronna. S. G. jest bowiem ciotecznym bratem, czyli najbliższym kuzynem strony postępowania – J. G., który zawarł porozumienie z inwestorem. Z kolei J. G. jest najbliższym sąsiadem inwestycji i nagle wycofał swoją skargę, jednocześnie w pierwszym etapie będąc inicjatorem blokowania budowy. Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w bliskiej odległości od nieruchomości będącej własnością rodziców S. G.. Zdaniem skarżącej pracownik Kolegium nie powinien godzić się na powołanie do składu orzekającego w tej sprawie, co jest wysoce nieetyczne. Skarżąca złożyła wniosek do SKO o zmianę składu orzekającego i wstrzymanie postępowania w sprawie uznania jej za stronę do czasu rozpoznania sprawy przez WSA.

Skarżąca zarzuciła, ze SKO, podobnie jak organ I instancji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględniło jej żądania uznania za stronę tego postępowania, co w jej ocenie jest bezsporne ponieważ powyższa inwestycja zdecydowanie negatywnie wpływa na jej użytkowanie jej nieruchomości (działka nr [...] w Ł.), co potwierdza w pełni wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 kwietnia 2022 r. sygn.. II SA/Bd 9/22. Przytoczyła treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jak również orzecznictwo oraz stanowiska literatury dotyczące ustalenia przymioty strony w postępowaniach w sprawi pozwolenia na budowę, z których wywiodła swój interes sprawy w przedmiotowym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji. Szeroko przytoczyła także stanowisko z uzasadnienia ww. wyroku uwzględniającego jej skargę na decyzję wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji.

Skarżąca podkreśliła, że jako użytkownik nieruchomości znajdującej się naprzeciw terenu inwestycji dostrzega duże zagrożenie realizacji tego typu inwestycji, co spowoduje wzrost zagrożeń i uciążliwości, przyciągnie do miejscowości ruch, który dotąd nie był tak intensywny i nie powstałby gdyby nie realizacja spornej inwestycji. Mowa o samochodach osobowych należących do klientów oraz pojazdach zaopatrzenia, co jest negatywnym skutkiem inwestycji. Wskazał jako negatywny skutek także przeniesienie na koszt mieszkańców przystanku autobusowego z dala od centrum tej części osiedla, wyłącznie na potrzeby budowy pawilonów handlowych i prowadzącego do nich skrzyżowania. Strona skarżąca podkreśliła, że w związku z tą inwestycją bezpośrednio obok jej posesji powstało skrzyżowanie wraz z sygnalizacją świetlną, na którym odbywa się wzmożony przez setki samochodów ruch (zatrzymywanie się i ruszanie). Spowodowało to znaczne utrudnienie z korzystania z drogi publicznej, znacząco zwiększyło emisję spalin i hałasu oraz nasilających się w pomieszczeniach drgań.

Znacząco utrudniło to także jej wyjazd z posesji. Skarżąca powołała się na art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz na prawo poszkodowanie mieszkańców przez obcego inwestora. Istniał lokalny sklep spożywczo-przemysłowy, w którym z przyjemnością robiło się zakupy. Jego właściciel niestety zostali zmuszeni do zamknięcia sklepu i jego likwidacji źródła dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonane w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi usunięcie jej z obrotu prawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisanych wyżej elementów zabrakło. Jego uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że z uwagi na lokalizację (względem działek inwestycyjnych) nieruchomość skarżąca nie posiada legitymacji procesowej jako strona postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo -usługowych wraz z infrastrukturą na działkach położonych po przeciwnej stronie drogi publicznej. Decyzja organu odwoławczego uchyla się zatem spod kontroli sądowej. Przy czym wyjaśnić należy, że kontrola decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze zawężona jest wyłącznie do kwestii procesowych i materialnoprawnych związanych z legitymacją procesową stron. Na etapie kontrolowanego postępowania odwoławczego nie doszło bowiem do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a wyłącznie przesądzenia o zagadnieniach materialnoprawnych mających wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten nie tylko ustanawia prawo do odwołania, lecz jednocześnie wyznacza zakres podmiotowy tego prawa, ograniczając je do stron postępowania. To oznacza, że odwołanie może zostać rozpoznane tylko, jeżeli zostało wniesione przez podmiot uprawniony – stronę. Zasadnie wskazało Kolegium, że wymaga to od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bez znaczenia dla ustaleń tego organu pozostaje natomiast krąg stron postępowania określony przez organ I instancji.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że niezasadne i błędne są te zarzuty skargi, które w kwestii ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszą się w do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2021 r. poz. 2351ze zm, dalej "p.b."). Przepisy te, w szczególności art. 5, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, nie mogą mieć w tej sprawie zastosowania, bowiem toczyła się ona i podlegała rozstrzygnięciu na podstawie przepisów odrębnej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że decyzją z 15 kwietnia 2022 r. nr RGN.I.6730.38.2022 Wójt Gminy Łysomice, na wniosek [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w miejscowości Ł., gmina Ł..

Pismem z 21 czerwca 2022 r. odwołanie od tej decyzji do SKO w T. wniosła K. S., wnosząc jednocześnie o uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżąca podniosła, że jest stroną niniejszego postępowania, bowiem ww. inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość, mimo tego organ I instancji nie uznał jej oraz innych mieszkańców za stronę postępowania. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...]), położonej vis-a-vis budowy ww. dwóch budynków handlowo-usługowych na terenie działek nr [...] oraz części działek [...] W związku z inwestycję powstaje nowe skrzyżowanie z sygnalizacją świetlną zainstalowaną w niewielkiej odległości od wyjazdu z jej nieruchomości, co uniemożliwia bezpieczne wydostanie się autem z posesji w lewo, w stronę DK91.

Ponadto bezpośrednio obok jej posesji kumulował się będzie ruch dziesiątków samochodów osobowych i ciężarowych, które będą się co chwilę zatrzymywać i ruszać, co spowoduje istotne zwiększenie emisji spalin i hałasu.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą. Organ II instancji uzasadnił, że mimo dodatkowego wezwania do wykazania jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w szczególności, że posiada tytuł prawny do nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, skarżąca takiego indywidualnego interesu prawnego w istocie nie wykazała. Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] będąca własnością skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją (nr [...] i [...] w Ł.), oddziela je działka drogowa. SKO uznało zatem, że odwołanie z 21 czerwca 2022 r. zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej do jego wniesienia, wobec czego należało umorzyć postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności, mimo, że nie wypowiedział się w tym zakresie organ odwoławczy, należało ocenić, czy K. S. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy Łysomice z dnia 15 kwietnia 2022 r. w ustawowym terminie. Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego ww. decyzją w charakterze strony. W tej sytuacji mogła ona, powołując się na własny interes prawny, wnieść odwołanie od decyzji I instancji najpóźniej w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla ostatniej strony uczestniczącej w postępowaniu. Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, po upływie tego terminu, strona która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (np. pominięta), skorzystać może jedynie z trybu nadzwyczajnego, wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z treści decyzji I instancji nie wynika, jakim podmiotom, poza błędnie określonym wnioskodawcą, organ ten przyznała status stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z analizy akt administracyjnych organu I instancji wynika, że decyzję doręczono inwestorowi (20.04.2022 r. zpo k.19), J. P. (20.04.2022 r. zpo k.20), J. G. oraz K. L. (2.05.2022r.). Postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r. Wójt Gminy Łysomice, po rozpoznaniu wniosku K. L., na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 kwietnia 2022 r. w zakresie określenia daty terminu wykonalności decyzji. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenia odbioru tego postanowienia przez K. L. w dniu 3 czerwca 2022 r.

Zgodnie z art. 111 § 1b k.p.a. uzupełnienia lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w drodze postanowienia. W myśl § 2 art. 111 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że czternastodniowy ustawowy termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Łysomice z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy upływał dla K. L. z dniem 17 czerwca 2022 r.

W dniu 17 czerwca 2022 r. K. S. zwróciła się do Urzędu Gminy Łysomice o uznanie jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w miejscowości Ł.. Po czym 21 czerwca odrębnym pismem wniosła za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od ww. decyzji kierowane do SKO w Toruniu. W ocenie Sądu, w powyższych okolicznościach należy uznać, że skarżąca która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, wniosła odwołanie od spornej decyzji Wójta Gminy Łysomice z 15 kwietnia 2022 r. w ustawowym terminie (pismo z 17 czerwca uzupełnione pismem z 21 czerwca 2022 r.)

Wobec merytorycznej istoty sporu w rozpoznawanej sprawie ponownie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dla prawidłowej interpretacji legitymacji procesowej w sprawie administracyjnej oraz źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powołać się należy na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 30 czerwca 2022 r. sygn. I OPS 1/22 (opubl. ONSAiWSA 2022/5/64). NSA opierając się na ujęciu doktryny stwierdził m.in., że podstawowa różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej.

Z kolei źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego, czyli takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Charakteryzując interes prawny przez pryzmat źródła, z którego on wynika, podkreśla się zatem, że interes ten - znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego i potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania norm (zob. postanowienie NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11, LEX nr 743838), a nie ewentualny, czy potencjalny (zob. T. Bigo: Ochrona interesu indywidualnego w projekcie k.p.a., PiP z 1960 r., nr 3, s. 467; W. Klonowiecki: Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938 r., s. 41; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne.

Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 69; J. Borkowski: (komentarz do art. 28 k.p.a.), w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 231; I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Zakamycze 2002, s. 19).

Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje interes indywidualny oparty na tej normie. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy (zob. np. postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., sygn. I SA/Po 1242/97; wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4568/21; z 17 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., sygn. II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 724/11).

Podkreślenia wymaga, że normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego. Mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83; wyrok NSA z 6 września 1999 r., sygn. IV SA 2473/98; postanowienie NSA z 22 września 2010 r., sygn. I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Istotną cechą jest również bezpośredniość interesu prawnego rozumiana jako bezpośredniość i aktualność związku pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją danego podmiotu.

Sąd w całości podziela stwierdzenie NSA, norma stanowiąca źródło interesu prawnego nie jest z tego wyłącznie względu, że stanowi źródło tego interesu, normą zapewniającą jego ochronę. Ochronę tę ustanawia i kształtuje ustawodawca, najczęściej "wplatając" pojęcie interesu prawnego w treść norm stanowiących podstawę legitymacji procesowej, a tym samym otwierając przed określonym podmiotem interesu prawnego określoną procedurę, w której może on korzystać z szeregu roszczeń procesowych mających gwarantować prawidłowość rozpoznania jego sprawy. Charakter takiej ochronnej normy ma norma zakodowana w treści art. 28 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie zapewnia legitymację procesową nie temu, kto ma interes prawny, lecz temu "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro interes prawny jest niezbędnym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie administracyjnej, to również ta właśnie perspektywa ochrony interesu prawnego ugruntowuje pogląd, że jego źródłem mogą być wyłącznie normy prawa materialnego, bowiem "skoro sprawa administracyjna istnieje obiektywnie na podstawie prawa materialnego, to i uczestnicy tej sprawy wyznaczani są przez prawo materialne, a nie przez samych siebie" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 94)".

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że dla rzetelnej oceny tego, czy tocząca się na wniosek inwestora sprawa administracyjna w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę konkretnych obiektów budowlanych i związaną z tym zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu – dotyczy indywidualnego interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie od decyzji organu I instancji, konieczne jest w pierwszej kolejności wnikliwe i wszechstronne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.

Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. wyroki NSA: z 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19, z 8 listopada 2022 r. sygn. II OSK 739/20 CBOSA). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19 - CBOSA).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zasadnie skoncentrowało się na ocenie czy K. S., która wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy Łysomice z dnia 15 kwietnia 2022 r. ustalającej na rzecz "[...] warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w miejscowości Ł. – przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Niemniej jednak poczynione w tej kwestii ustalenia, które w istocie legły u podstaw decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w ocenie Sądu nie zasługują na aprobatę. Organy odwoławczy przyjmując bowiem, iż odwołująca się nie wykazała interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie poczynił w tym zakresie wszystkich niezbędnych ustaleń, do których zobowiązywał go w niniejszej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 138 k.p.a. Brak zaś należytego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, doprowadził do błędnego, bowiem przedwczesnego, uznania, że wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony tego postępowania administracyjnego.

W szczególności z ustaleń poczynionych w tej mierze przez SKO wynika, że wnosząca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jest właścicielką działki nr [...] w Ł., która nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Działki te oddziela działka drogowa.

Wskazać jednak należy, że organ odwoławczy nie odniósł analizy tego położenia nieruchomości skarżącej do charakteru i rozmiaru inwestycji na działkach nr [...] w Ł., nie ustalił i nie wyjaśnił nawet na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jaki był pierwotny sposób zagospodarowania tego terenu, w jakiej funkcji, charakterze i intensywności był on wykorzystywany. Organ II instancji nie poddał również ocenie tego jaki rzeczywiście charakter ma mieć przedmiotowa inwestycja, jaka działalność mam być tam konkretnie prowadzona tj. jakich rozmiarów, jakie usługi, i w konsekwencji jaki będzie charakter i zakres tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do charakteru i kierunku planowanej zmiany zagospodarowania terenu powtarzając jedynie za organem I instancji określenie inwestycji jako budowy dwóch budynków handlowo- usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą, co z pewnością nie jest wystarczające.

Wobec powyższego Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż pojęcie interesu prawnego mającego stanowić w niniejszej sprawie wyznacznik legitymacji do występowania w niej w charakterze strony, którego istnienie jest przedmiotem sporu, ma charakter materialnoprawny. Konstatacja ta nakazuje zatem źródeł owego interesu upatrywać w regulacjach prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej w I instancji decyzją Wójta Gminy Łysomice z dnia 15 kwietnia 2022 r. o warunkach zabudowy dla określonej w niej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę wydania wskazanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na tle powołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 917/09, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, co do zasady, że stronami tego postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oznacza to więc, że o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie.

W konsekwencji w każdej konkretnej sprawie tego rodzaju, organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji z uwzględnieniem jej charakteru. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do tego jaki jest zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Brak w tym względzie niezbędnych ustaleń w kwestii rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Zarzucając skarżącej, że nie wykazała interesu prawnego w tej sprawie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jednocześnie organ odwoławczy zbagatelizował i dowolnie zanegował jej argumenty mające wskazywać na interes prawny oparty o normy prawa powszechnie obowiązującego z zakresu chociażby negatywnego oddziaływania hałasu i innych immisji spowodowanych bezpośrednio związanymi i wynikającymi z przedmiotowej inwestycji przebudową czy też budową skrzyżowania wywołaną znaczącą ilością pojazdów ciężarowych i osobowych wynikającą z jej charakteru.

Zważyć należy, że pomimo wywodu na temat złożoności procesu inwestycyjnego i kolejności oraz odrębności postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie w sprawie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy całkowicie bezrefleksyjnie pominął to, że wskazywanym przez skarżącą wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 9/22 WSA w Bydgoszczy, uwzględniając skargę K. S. uchylił analogiczną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 16 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego jej odwołaniem od decyzji organu administracji architektoniczno -budowlanej I instancji z 3 sierpnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie "dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym na terenie działek nr [...] oraz części działek [...] w Łysomicach. Są to zatem ewidentnie decyzje wcześniejsze od decyzji Wójta Gminy Łysomice z 15 kwietnia 2022 r. o warunkach zabudowy, ale jednocześnie znacząco zbieżnym z przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ winien zatem podjąć niezbędne czynności aby ten związek wyjaśnić, wszakże co do zasady postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest początkowym w procedurze inwestycyjnej i z pewnością poprzedzać winno postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla danej inwestycji. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie odwrotnie. Jest możliwe co prawda wydanie kilku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego samego terenu, dla innych wnioskodawców, co jednakże rodzi określone konsekwencje, a co najmniej obliguje organ do szczegółowego zweryfikowanie tej okoliczności. Tym bardziej wątpliwości winien wzbudzić fakt, z jakiego powodu w okolicznościach tej sprawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zdaje się być następczą wobec pozwolenia na budowę.

Do tej sytuacji Kolegium się nie ustosunkowało i nie wyjaśniło jaki jest związek poprzedniego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z obecnym, czy w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja administracyjna o warunkach zabudowy dla tożsamej inwestycji. Już chociażby z treści formularza wniosku z 25 lutego 2022 r. Z. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w O. o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestycja dotyczy istniejącej zabudowy i zagospodarowania: "obiekty w trakcie realizacji, z wstrzymanym pozwoleniem na budowę". Na tej podstawie należało rozważyć z pewnością powiązania wnioskowanej inwestycji z uprzednimi postępowaniami, a następnie uwzględnić wynikający z tych ustaleń stan faktyczny i prawny. W tej sytuacji nie można na obecnym etapie postępowania wykluczyć, że obecne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest niejako kontynuacją poprzednich decyzji, lub np. toczy się w związku z trybem legalizacyjnym lub naprawczym w ramach przepisów Prawa budowlanego.

To ustalenie z kolei rodzi konieczność głębszej analizy i ustalenia przez organ odwoławczy stanu pierwotnego przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowej inwestycji i odniesienie do tego stanu zakresu, charakteru i rozmiaru obecnej przedmiotowej zmiany sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu spornej inwestycji. Przedwcześnie zatem i niezasadnie organ odwoławczy zaniechał samodzielnego ustalenia jakichkolwiek okoliczności mających znaczenie dla oceny czy skarżąca ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, chociażby z uwagi na powoływane przez nią konkretne okoliczności takie jak przebudowa/ budowa skrzyżowania, znaczne zwiększenie ruchu pojazdów w związku z zamiarem wybudowania tak znacznych rozmiarów dwóch budynków handlowo-usługowych naprzeciw jej nieruchomości.

W ocenie Sądu w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wiele całkowicie pominiętych przez Kolegium dokumentów, które mogłyby przyczynić się do dokonania koniecznych i niezbędnych w tej sprawie ustaleń, co rzeczywistych rozmiarów i charakteru planowanej inwestycji, aktualnego stopnia zaawansowania procesu inwestycyjnego, oraz w szczególności powiązania tej inwestycji z lokalizacją zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] na działki nr [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej obiektów handlowo-usługowych w miejscowości Ł. (vide decyzja Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 26 marca 2003 r. znak ZDW.12e.521.35.2021 w aktach administracyjnych I instancji wraz z załącznikiem na którym uwidoczniono dwa obiekty oraz około 50 miejsc postojowych). Wskazuje to zatem dość wyraziście skalę przedsięwzięcia.

Dodać należy, że w każdej konkretnej sprawie tego rodzaju, organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy, a jeśli tak, to jak daleko, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji z uwzględnieniem jej charakteru. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zweryfikował twierdzenia inwestora, że zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia ogranicza się tylko do terenów inwestycyjnych (brak w tym względzie niezbędnych ustaleń w kwestii rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie) Po drugie nie podjął żadnych czynności aby ustalić w jaki sposób tego typu inwestycja (uwzględniając gabaryty, powierzchnię zabudowy i sprzedaży, charakter inwestycji, związany z tym ruch pojazdów, częste wyjeżdżanie i wjeżdżanie znacznej liczby pojazdów) wpływa nie nieruchomości sąsiednie, jaki jest zakres zwiększonego oddziaływania hałasu, pyłów, i innych niż przed rozpoczęciem tej inwestycji.

Samo sąsiedztwo nieruchomości skarżącej z terenem inwestycji "przez drogę publiczną" nie przesądza jeszcze samoistnie o prawie skarżącej do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony, jak również nie stanowi właściwej i dostatecznej argumentacji dla umorzenia postępowania odwoławczego – i pozbawienia jej możliwości udziału w tym postępowaniu.

Sąd nie podziela przy tym zapatrywania Kolegium jakoby to osoba wnosząca odwołanie musiała bezwzględnie samodzielnie wykazać swój interes prawny w danej sprawie, w sytuacji gdy powołuje się na okoliczności faktyczne i prawne, które pośrednio pozwalają organowi administracji zweryfikować prawdziwość tych twierdzeń, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy osoba wnosząca podanie ma interes prawny oparty na normie materialnoprawnej, czy też ma tylko interes faktyczny w danej sprawie. Wręcz przeciwnie, to na organie administracji ciąży obowiązek działania na podstawie przepisów prawa art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności w toku postępowania poprzez podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dopiero ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Tym zasadom, w ocenie Sądu organ odwoławczy uchybił, przedwcześnie i dowolnie uznając, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Ponadto nie przekonuje w żadnej mierze kilkuzdaniowa argumentacja organu o niewykazaniu posiadania interesu prawnego w sprawie przez skarżącą, oparta na stwierdzeniu, że działka nr [...] będąca jej własnością nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją, a oddziela je działka drogowa. Te uchybienia dowodzą, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie należy podkreślić, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Przyjętą zatem w stosunku do statusu procesowego K. S. argumentację uznać należy za nieuprawnioną i przedwczesną, dokonaną bowiem bez oceny zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość stanowiącą jej własność oraz stopnia jej uciążliwości. W rozpoznawanej sprawie nie sposób ustalić, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, których analiza doprowadziła organ do wniosku o braku podstaw do przyznania Skarżącej statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sam brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie wskazanego powyżej arbitralnego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.. co zapewne stanowiło konsekwencję błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i pozbawiło skarżącą możliwości udziału w postępowaniu (tj. skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego). Uchybienia te w dalszej kolejności skutkowały wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej zgłaszane niejako w imieniu mieszkańców, bowiem skarga oparta musi być o indywidualny interes prawny konkretnego podmiotu. Nadto zaskarżona decyzja w istocie jest decyzją o charakterze formalnym, która nie rozstrzygała ponownie sprawy merytorycznie co do jej istoty tj. ustalenia warunków zabudowy. Sąd oceniał bowiem wyłącznie zgodność z prawem decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z uznaniem przez ten organ (podobnie jak uprzednio organ I instancji), że sprawa nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Nie podlegały zatem w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej rozpoznaniu zarzuty kierowane bezpośrednio do ustalenia tychże warunków.

Niezasadny okazał się również zarzut wydania decyzji SKO z 8 września 2002 r. z naruszeniem art. 24 Kodeksu postepowania administracyjnego, poprzez udział w składzie orzekającym (mimo sprzeciwu skarżącej) S. G..

Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1. 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
2. 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;
3. 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4. 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;
5. 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
6. 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
7. 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3).

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać jednak należy, z uwagi na okoliczność, ze samorządowe kolegium odwoławcze, jest organem kolegialnym, zastosowanie znajduje przepis szczególny – art. 27 k.p.a. Stanowi on w § 1, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu (art. 27 § 2).

Po pierwsze z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej o zmianę składu orzekającego w związku z brakiem bezstronności jego Przewodniczącego S. G. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu organu w dniu 3 października 2022 r., zatem już po wydaniu skarżonej decyzji. Wobec tego jako spóźniony, nie mógł on odnieść oczekiwanego skutku.

Po wtóre strona postępowania administracyjnego w sprawie - J. G., jest jak twierdzi skarżąca bratem ciotecznym (najbliższym kuzynem) S. G.. Z treści skargi i wniosku o zmianę składu wynika, że skarżąca ma świadomość, że nie zachodzi w tym przypadku obligatoryjna przesłanka wyłączenia członka Kolegium, w szczególności określona w art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że kuzyni są krewnymi w linii bocznej w stopniu czwartym (stopnie pokrewieństwa oblicza się bowiem według liczby urodzeń, występujących pomiędzy danymi krewnymi, przy czym nie uwzględnia się urodzenia wspólnego przodka). Z akt sprawy wynika, że S. G. nie uznał, że zachodzą tej sprawie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, jak również wątpliwości takich nie powziął również przewodniczący SKO w Toruniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z powyższą oceną prawną i wskazaniami. SKO w szczególności dokona indywidualnej wszechstronnej oceny co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego, mając na uwadze położenie nieruchomości do niej należącej oraz charakter, zasięg i rozmiar uciążliwości związanych z inwestycją polegającą na budowie zespołu dwóch budynków handlowo-usługowych (o łącznej powierzchni) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Organ zważy, że nie tylko potencjalne przekroczenie ewentualnych dopuszczalnych norm negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość stanowi źródło interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz także zintensyfikowanie negatywnego oddziaływania, czy też powstanie nieistniejących uprzednio uciążliwości, na skutek zmiany sposobu zagospodarowania i zabudowy danego terenu może stanowić podstawę uznania właściciela takiej sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.