Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B., działając z urzędu, na podstawie art. 98a ust. 1, 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: "uogn", uchwały Rady Gminy nr X/96/2003 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie: "kpa", orzekł o ustaleniu dla B. P. udział stanowiący 5/8 w opłacie adiacenckiej w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [..], położonej w obrębie K., gmina B., na działki od nr [...] do nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział działki nr [...], o powierzchni [...] ha został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] do [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...]. Podział nieruchomości został dokonany na podstawie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie dokonania jej podziału ustalona została uchwałą Rady Gminy B. nr X/96/2003, z dnia 25 września 2003 r. w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i wartością nieruchomości po podziale. Postępowanie w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte wobec B. i A. P. pismem z dnia [...]. W toku postępowania organ ustalił, że A. P. zmarł w dniu [...].
Na podstawie przedstawionych przez B. P. – skarżącą dokumentów organ ustalił udziały w majątku wspólnym: skarżącej wynoszący 5/8, córki J. P. – 1/8, córki D. M. T. – 1/8, oraz syna M. A. P. – 1/8. Pismem z dnia [...] organ poinformował wyżej wymienione osoby o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz umożliwił stronom udział w ponownych oględzinach nieruchomości. Skarżąca pismem z dnia [...] wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. Organ pismem z dnia [..] udzielił jej odpowiedzi, informując czym jest opłata adiacencka i że istnieje możliwość rozłożenia jej na raty.
Ponadto organ wyjaśnił, że wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. w dniu [...], w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z zapisami uogn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości... (Dz.U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Zgodnie z operatem wartość przedmiotowej nieruchomości w stanie przed podziałem wynosiła [...] zł, a w stanie po podziale [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyniósł [...], a opłata adiacencka, która stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że opłata została podzielona proporcjonalnie do udziału przysługującego współwłaścicielom w nieruchomości. W związku z tym skarżącej przypadł udział wynoszący 5/8 w opłacie, co stanowi kwotę [...] zł i taką kwotę ustalono do zapłaty.
W odwołaniu z dnia [...] skarżąca podniosła, że organ I instancji nie umorzył postępowania w stosunku do jej zmarłego męża, oraz że nie otrzymała stosownego postanowienia w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] o umorzenie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej w związku z trudną sytuacją finansową. Skarżąca podkreśliła, że nieprawidłowo organ w odpowiedzi na jej wniosek wystosował jedynie pismo z dnia [...], które nie zawierało uzasadnienia, ani pouczenia o możliwości dalszego postępowania i podpisane zostało przez osobę nieupoważnioną. Takie działanie organu, w ocenie skarżącej pozbawiło ją pełnej ochrony prawnej i jednocześnie naruszyło art. 9 kpa. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ przez 30 miesięcy nie był zainteresowany naliczeniem i wyegzekwowaniem opłaty adiacenckiej oraz, że wyznaczono jej rażąco krótki termin do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, co pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO przytoczyło treść przepisów uogn dotyczących kwestii opłaty adiacenckiej i odniosło je do poczynionych przez organ I instancji niespornych ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto nawiązując do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu SKO potwierdziło, że organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie w stosunku do zmarłego męża skarżącej, jednakże nie może to być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazano także, iż zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 uogn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne i że termin ten w niniejszej sprawie mijał z dniem [...], a decyzja ustalająca sporną opłatę została wydana w dniu [...], a więc z zachowaniem 3-letniego terminu.
SKO wyjaśniło także, iż skarżąca pismem z dnia [...] została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, poinformowano ją także o terminie oględzin nieruchomości, oraz pismem z dnia [...], w trybie art. 10 kpa została powiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wobec tego nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż nie miała możliwości brania udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła SKO rażące naruszenie prawa polegające na nie uwzględnieniu interesu obywatela przy rozpatrywaniu sprawy, które powiązała z naruszeniem art. 8 i 9 kpa i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi, tak jak w odwołaniu podniosła, że organ I instancji nie umorzył postępowania w stosunku do jej zmarłego męża, oraz że nie wydał stosownego postanowienia w związku z jej wnioskiem z dnia [...] o umorzenie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej z uwagi na trudną sytuację finansową oraz, że okoliczności te nie zostały należycie zbadane i wyjaśnione przez SKO, co czyni skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazano.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt. na wstępie; powoływanej dalej w skrócie jako "uogn"). Przepis art. 98a tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).
Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału na terenie Gminy B., Rada Gminy ustaliła uchwałą z dnia 23 września 2003 r., nr X/96/2003 w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, określając ją w wysokości 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale. Podział przedmiotowej działki (nr [...]) należącej do skarżącej został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [....]. Wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem został ustalony w operacie szacunkowym z dnia [...], sporządzonym prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca żadnych uwag do treści operatu nie wnosiła na żadnym etapie postępowania.
Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło decyzją Wójta z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...], doręczoną skarżącej w dniu [...]. Mając na uwadze powyższe można stwierdzić, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ustawowe umożliwiające skuteczne wymierzenie opłaty adiacenckiej. Wskazać jednak należy, że obowiązek uiszczenia tej opłaty, z mocy art. 98a ust. 1 uogn, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna, ponieważ elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, do którego dochodzi w chwili uostatecznienia się decyzji podziałowej (vide: uchwała NSA z dnia 9.10.2000 r., OPK 8/00, lex 44491, która pomimo zmiany przepisów nie straciła na aktualności). W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu [....].
Wtedy współwłaścicielami nieruchomości, w częściach równych – po ½, byli skarżąca i jej małżonek A. P.. Małżonkowie P. powinni być więc zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej, każdy z nich w wysokości ½. Jednakże A. P. zmarł w dniu [...] tj. przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W tej sytuacji możliwym było zobowiązanie do uiszczenia opłaty adiacenckiej wyłącznie skarżącej i to w ½ jej wysokości. Brak bowiem podstaw do zobowiązania do uiszczenia tej opłaty spadkobierców A. P.. Wskazać należy, że w myśl art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93; ze zm.) spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego mających charakter cywilnoprawny. Do spadku nie należą natomiast majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego), także wówczas, gdy skutki prawne śmierci osoby fizycznej są oceniane stosownie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących spadkobranie (vide: Kodeks cywilny.
Komentarz., A. Kidyba; publ. System Informacji Prawnej Lex). Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ustalany jest decyzją administracyjną, mającą charakter konstytutywny i wynika z przepisów prawa administracyjnego materialnego – ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny i jako taki nie należy do spadku. Ustalenie zatem przez organ I instancji decyzją z dnia [...], obowiązku uiszczenia przez skarżącą opłaty adiacenckiej w 5/8 jej wysokości tj. z uwzględnieniem spadkobrania po mężu i utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją SKO, należy uznać za naruszające przepis art. 98a uogn. i skutkujące koniecznością uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 (pkt 2 sentencji wyroku), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt 3 sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a uogn, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Początek biegu tego terminu następuje w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09 (publ. Lex, nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 uogn, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że nastąpił już upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w konsekwencji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej co uzasadnia jego umorzenie.
Na marginesie zauważyć należy, że z przedłożonych sądowi akt sprawy wynika, iż organ I instancji na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] ustalił czterech spadkobierców A. P. oraz ich udziały w spadku po nim, oraz że poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, a także umożliwił udział w ponownych oględzinach nieruchomości tylko dwóm spośród czterech spadkobierców, a mianowicie B. P. oraz jej synowi M. P. (vide: pisma z dnia [...] k - 74 i 76, zwrotne potwierdzenie odbioru tych pism k – 78, 80 akt administracyjnych). Poza tym, oprócz zaskarżonej decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do B. P., organ I instancji wydał osobną decyzję z dnia [...] ustalająca opłatę adiacencką w stosunku do M. P. w 1/8 jej wysokości – w kwocie [...] (k: 151 – 153 akt). Przy czym obie decyzje wydano na podstawie jednego operatu szacunkowego, a do rozdzielenia postępowań administracyjnych doszło z nieznanych powodów na etapie wydawania decyzji.
Warto w związku z tym wskazać, że w przypadku gdyby były podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, to stronami takiego postępowania musieliby być wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości i w efekcie tego postępowania powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Taki właśnie model postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie naruszałby przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odpowiadałby wymogom podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), a w szczególności pozwoliłaby uniknąć sytuacji, w której w stosunku do różnych współwłaścicieli nieruchomości zostałyby poczynione odmienne ustalenia co do różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale (tak NSA w wyroku z dnia 19.10.2007 r., I OSK 1467/06, publ. Lex 340425).