Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent M. T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy zainicjowanej na wniosek skarżącej E. R., uchylił z dniem [...] stycznia 2022 r. decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie zasiłku stałego, którym objęta była skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy uchylając uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję – wygaszającą z dniem [...] stycznia 2022 r. ww. decyzję przyznającą skarżącej zasiłek stały - zobligował Prezydenta do ponownego zweryfikowania sytuacji skarżącej z uwagi na zakwestionowanie przez nią daty rezygnacji z zasiłku stałego.
W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę, organ ustalił, że jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia [...] stycznia 2022 r. – w dniu [...] stycznia 2022 r. skarżąca zgłosiła chęć rezygnacji z pobierania zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r., wskazując że jest to niezbędne dla uzyskania świadczenia (pielęgnacyjnego). Następnie przesłała do organu pismo w którym wniosła o niewypłacanie jej zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r. Ponadto, jak wynika z notatki pracownika socjalnego z dnia [...] lutego 2022 r., w dniu [...] lutego 2022 r. skarżąca telefonicznie zgłosiła, że rezygnuje z zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r., przesyłając ponadto stosowne oświadczenie o tej samej treści.
Jednocześnie organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się sprostowanie do oświadczenia skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r., w którym podtrzymuje ona swoje oświadczenie dotyczące zawieszenia - rezygnacji z zasiłku stałego z dniem [...] lipca 2020 r. oraz zobowiązuje się do zwrotu zasiłku stałego za ten okres. W odpowiedzi na powyższe organ poinformował skarżącą, że obowiązujące przepisy nie przewidują zawieszenia wypłaconego już zasiłku stałego z wyjątkiem dotyczącym osób tymczasowo aresztowanych. Ponadto Prezydent wskazał, że w dniu [...] czerwca 2022 r. został przeprowadzony u skarżącej wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca zawiesiła emeryturę z dniem [...] stycznia 2022 r. oraz że jest uprawniona do pobierania zasiłku stałego, którego wypłaty zostały wstrzymane na prośbę skarżącej z dniem [...] stycznia 2022 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie w którym wskazała w szczególności, że przyjmuje do wiadomości, że nie ma możliwości wstrzymania zasiłku od dnia [...] lipca 2020 r. i podtrzymuje swój wniosek o rezygnację z zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r. ponieważ w 2020 r. złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. To zaś w ocenie Prezydenta jednoznacznie wskazuje na rezygnację skarżącej z zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że zasiłek stały powinien być uchylony lub ewentualnie zawieszony od dnia [...] lipca 2020 r., zgodnie z tym o co wnosiła ona od początku, tj. od dnia gdy zaczęła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne i od momentu gdy uzyskała informację, że zasiłek ten jest przeszkodą do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że otrzymywanie zasiłku stałego od [...] lipca 2020 r. do grudnia 2021 r. uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że w toku postępowania skarżąca bardzo często modyfikowała swoje żądanie wskazując na różne daty – [...] lipca 2020 r. oraz [...] stycznia 2022 r. - od których zgodnie z jej wnioskiem organ miałby uchylić przysługujący jej zasiłek stały. SKO biorąc jednak pod uwagę, że w dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego mając w tym czasie przyznane prawo do zasiłku stałego oraz pobierając emeryturę, doszło do wniosku, że celem skarżącej jest uchylenie zasiłku stałego począwszy od dnia [...] lipca 2020 r., czyli od miesiąca, od którego spodziewa się otrzymać spłatę świadczenia pielęgnacyjnego.
Sytuacja zaistniała po stronie skarżącej – gdzie wnosi ona o pozbawienie jej prawa do świadczenia otrzymanego i skonsumowanego z uwagi na ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne - zdaniem SKO wypełnia przesłankę "zmiany sytuacji osobistej strony", o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako "ups"). Jak wskazał bowiem organ prawo do zasiłku stałego co do zasady niweczy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a uprawniona do niego (zasiłku stałego) osoba nie powinna wnioskować o świadczenie pielęgnacyjne. Jednak w praktyce jeśli to tylko możliwe organy dążą do uzyskania możliwie jak najpełniejszej tożsamości czasowej pomiędzy ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a uchyleniem prawa do zasiłku stałego. Dlatego też zdaniem Kolegium najwcześniejszym terminem, od którego wstecznie można uchylić prawo do zasiłku stałego jest dzień [...] stycznia 2022 r., czyli data wskazana przez skarżącą we wniosku, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] lutego 2022 r. Nie jest bowiem dopuszczalna zdaniem SKO wsteczna weryfikacja decyzji w części wykonanej z tego powodu, by otworzyć sobie drogę do świadczenia konkurencyjnego, wykluczającego świadczenie pierwotne.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podnosząc, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest data uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. przyznającej skarżącej E. R. zasiłek stały - tj. od dnia [...] stycznia 2022 r., a nie jak domaga się tego skarżąca od dnia [...] lipca 2020 r. Podkreślić należy przy tym, że moment uchylenia decyzji miał dla skarżącej istotne znaczenie z uwagi na ubieganie się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dla którego zasiłek stały jest świadczeniem konkurencyjnym i oczekiwaną w związku z tym spłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2020 r. Przy czym – jak wynika z przedłożonych do Sądu akt administracyjnych - wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła [...] lipca 2020 r. pobierając w tym czasie zarówno zasiłek stały, jak i emeryturę. Natomiast od dnia [...] stycznia 2022 r. na żądanie skarżącej wstrzymana została jej wypłata emerytury, jak i zasiłku stałego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 106 ust. 5 ups. Stosownie do tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Wykładania powyższego przepisu doprowadziła organy orzekające w sprawie do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym sytuacja związana z brakiem woli skarżącej do pobierania zasiłku stałego, jednoczesne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne i złożenie w związku z tym wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, wypełnia przesłankę "zmiany sytuacji osobistej strony" i tym samym obliguje organy do podjęcia działania w trybie art. 106 ust. 5 ups. Co istotne, ustawodawca w redakcji tego przepisu posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji.
Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16).
Istotna z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy – z uwagi na cel jakim kierowała się skarżąca składając wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. - jest również treść przepisów związanych z zasadami przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, szczególnie w kontekście okoliczności związanych z pobieraniem emerytury oraz zasiłku stałego przez osobę wnioskującą o to świadczenie. Po pierwsze należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Nadrzędnym celem art. 27 ust. 5 uśr jest więc uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia powinno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru. Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o otrzymaniu świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa, organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego.
Ponadto przepis ten stanowi o wyborze przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku, by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą, oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego.
Jednocześnie – z uwagi na okoliczności sprawy - wskazać należy także na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdzie wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury – tak jak skarżąca w momencie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Powołany przepis art. 27 ust. 5 uśr, zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, stał się wzorcem do wypracowania stanowiska, że w razie zbiegu świadczeń emerytalno-rentowych ze świadczeniem pielęgnacyjnym (które obecnie jest znacznie wyższe) również wtedy strona powinna dokonać wyboru świadczenia poprzez złożenie wniosku do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury (stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) i złożenie organowi pomocy społecznej decyzji tego organu o wstrzymaniu wypłaty emerytury (zob. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22 i wskazane w nim orzecznictwo).
Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1080/21; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.).
Wobec powyższego, Sąd - mając na uwadze całokształt okoliczności wynikających z akt sprawy i analizując sporną kwestię w szczególności w kontekście motywacji skarżącej wynikającej z dążenia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - doszedł do przekonania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia po pierwsze nie naruszają prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po drugie zaś podkreślenia wymaga to, że rozstrzygnięcia te – wbrew przeświadczeniu skarżącej - są najkorzystniejszym rozwiązaniem w jej sytuacji. Wyjaśnić należy bowiem, że skarżąca składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w lipcu 2020 r. nadal pobierała nie tylko zasiłek stały, ale również emeryturę. Trzeba mieć więc na uwadze, że oprócz przeszkody dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranego zasiłku – czego dotyczy niniejsza sprawa – w sprawie istniała również druga przesłanka negatywna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania emerytury.
Przy czym z akt administracyjnych oraz z oświadczeń samej skarżącej wynika, że emeryturę zawiesiła ona dopiero od dnia [...] stycznia 2022 r. (od tego też dnia została wstrzymana wypłata stronie przedmiotowego zasiłku stałego). W związku z tym wskazać należy, że dopiero począwszy od miesiąca, w którym wpłynęła do organu decyzja o wstrzymaniu wypłaty emerytury i tym samym odpadła przesłanka negatywna o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, organ miał możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zasiłku stałego, co wiązało się zarazem z uchyleniem decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Uchylenie tejże decyzji od dnia [...] lipca 2020 r. – jak domaga się skarżąca - wcale nie stworzyłoby bowiem możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od tej daty, bowiem w tym okresie cały czas istniała przesłanka negatywna związana z pobieraniem przez nią emerytury.
W istocie więc, uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek od dnia [...] lipca 2020 r. spowodowałoby, że w okresie od [...] lipca 2020 r. aż do [...] stycznia 2022 r. (kiedy to odpadła przesłanka negatywna związana z pobieraniem emerytury) skarżącej nie byłoby wypłacane żadne ze świadczeń – co niewątpliwie uznać należy za niekorzystne dla strony rozwiązanie.
Na koniec wskazać należy, że mimo iż skarżąca w toku postępowania wielokrotnie modyfikowała swój wniosek – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – to jednak w ocenie Sądu, organy prawidłowo rozpoznały sprawę, gdyż jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, ostatnie oświadczenie skarżącej złożone zostało w dniu [...] czerwca 2022 r. (a więc 2 dni przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r.), a w jego treści wskazała ona, że podtrzymuje swój wniosek o rezygnacji z zasiłku stałego od [...] stycznia 2022 r. Wobec tego organ uchylając decyzję o przyznaniu zasiłku stałego od dnia [...] stycznia 2022 r. orzekł de facto zgodnie z chronologicznie najpóźniejszym wnioskiem skarżącej.
Reasumując Sąd zważył, że orzekające w sprawie organy sprostały swoim obowiązkom, kompleksowo analizując okoliczności sprawy, stosując prawidłowe przepisy i przy rozstrzyganiu mając na względzie interes strony skarżącej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na legalność wydanych decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.