Uzasadnienie
Decyzją z 15 czerwca 2021 r. nr WGP-1.3134.6.2021, Prezydent Miasta Inowrocławia ustalił B. I. i S. I. (skarżący) opłatę adiacencką w wysokości 44 100,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,1662 ha spowodowanego jej podziałem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu treści art. 98a ust. 1 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 – dalej "u.g.n."), organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału potwierdza sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 147 000,00 zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej dla właściciela nieruchomości stanowi, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 października 2011 r. nr XIV/187/2011, kwotę 30% ww. wartości i wynosi 44 100,00 zł. Organ stwierdził prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, wskazując, że spełnia on wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 – dalej "rozporządzenie").
Pismem z [...] lipca 2021 r. B. i S. I. odwołali się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Podnieśli, że ustalona opłata jest zawyżona, albowiem w operacie przyjęto do porównania nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wskazali, że jedna z czterech nieruchomości przyjętych jako nieruchomość podobna, zlokalizowana w G., ma czterokrotnie mniejszą powierzchnię od działki wycenianej, a ponadto przyjęte działki według operatu są terenami zielonymi, o rozproszonej zabudowie mieszkaniowej, podczas gdy działka skarżących położona jest przy ulicy niezabudowanej domami, w otoczeniu pól uprawnych, przeznaczonych aktualnie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nie rekreację. Podnieśli nadto, że dwie z działek przyjętych jako podobne, zlokalizowanych w I., przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe z usługami, rzemiosłem i handlem, zatem mają dużo wyższą wartość niż nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe.
Decyzją z 13 sierpnia 2021 r. nr SKO-4214/29/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, organ odwoławczy przywołał zasadnicze założenia sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, na podstawie których ustalono wzrost wartości nieruchomości skarżących. Wskazał, że operat może stanowić dowód w sprawie, albowiem rzeczoznawca wykorzystał prawidłowo zakwalifikowane do porównania nieruchomości podobne.
W ocenie SKO operat spełnia formalne wymogi wynikające z rozporządzenia, został sporządzony prawidłowo, jest jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów, w tym rachunkowych, niejasności, pomyłek czy braków. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zawarł w operacie uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak tez uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W odniesieniu do zarzutów odwołania SKO podniosło, że organ nie mógł ocenić operatu w zakresie jego merytorycznej prawidłowości, a tylko w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, uzasadnionym jest uzyskanie dodatkowych wyjaśnień. Organ wskazał, że w rozumieniu u.g.n. nieruchomość podobna nie jest tym samym co nieruchomość identyczna i nie jest niezgodne z tą ustawą porównywanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami.
SKO dostrzegło, że operat zawiera kilka omyłek pisarskich, które jednak w jego ocenie nie wpłynęły na prawidłowość operatu jako całości. Podkreśliwszy specjalistyczny charakter dowodu, jakim jest operat szacunkowy, organ potwierdził powtórnie jego formalną prawidłowość.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. i S. I. zarzucili SKO niewłaściwe zastosowanie art. 98a, 150 ust. 1 i art. 151 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej pomimo niedysponowania wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości nieruchomości, oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie przyjętych nieruchomości do porównania jako nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO wraz z decyzją I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zwrot kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, skarżący podnieśli, że sporządzony operat zawiera istotne uchybienia, a więc organy obu instancji błędnie przyjęły, że mógł on stanowić podstawę ustalenia spornej opłaty. Tak jak w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazali, że przyjęta do porównania działka zlokalizowana w G. jest zbyt mała, by mogła zostać uznana za nieruchomość podobną, że działki porównawcze opisane zostały jako tereny zielone (rekreacyjne), co jest niezgodne z cechami działki wycenianej zlokalizowanej w otoczeniu pól uprawnych, oraz że nieprawidłowo przyjęto, iż działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami, rzemiosłem i handlem są nieruchomościami podobnymi do działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W piśmie z 19 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymali argumentację skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot oceny legalności w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z 15 czerwca 2021 r., ustalającą dla skarżących opłatę adiacencką w wysokości 34 140,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,1662 ha, spowodowanego jej podziałem. Zasadniczy spór w sprawie skoncentrował się na zakwestionowaniu przez skarżących prawidłowości operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przewiduje art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustęp 1 wskazuje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).
W realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej wszczęto niewątpliwie przed upływem trzech lat od daty uostatecznienia się decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 12 stycznia 2021 r., nr WGP-II.6831.1.37.2020, zatwierdzającej podział nieruchomości skarżących (tj. od 13 stycznia 2021 r.). W tej też dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 października 2011 r. nr XIV/187/2011, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%.
Wycena wzrostu wartości podzielonej nieruchomości przybrała, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., formę operatu szacunkowego. Dokument ten jest pisemną opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy stanowi podstawę naliczenia zobowiązania skarżącej i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (publ. jak wcześniej wskazano) oraz ze stanem faktycznym.
Weryfikacja merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego następuje w ściśle określonym trybie, tj. na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady określone w pkt 1) cytowanego przepisu (wskazania dotyczące składu zespołu oceniającego) oraz w pkt 2) przepisu (wyłączenie członka zespołu oceniającego ze względu przesłanki z art. 24 k.p.a.). Skorzystanie z powyższego instrumentu przysługuje zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i organowi administracyjnemu prowadzącemu to postępowanie.
Nie można przy tym jednak przyjąć, że obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza gdy nie przedkłada ona żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem jest, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2009 r., II SA/Gl 265/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., stąd też organ administracyjny ma obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. Powinien go więc ocenić pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Powyższe nie oznacza jednak, że organ jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on decyduje o określeniu wysokości odszkodowania i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Fakt, że wybór podejścia, jak i metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, a więc w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko.
Jak wskazał NSA w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. I OSK 534/13 (dostępny jw.) stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r., VIII SA/Wa 201/14).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu, poczynając od odwołania do organu odwoławczego, skarżący wyrazili stanowisko, iż sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy zawierał istotne wady w zakresie doboru nieruchomości podobnych do wycenianej, które uniemożliwiały obranie go za podstawę prawidłowej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W odniesieniu do tych zarzutów organ odwoławczy zarówno w uzasadnieniu swojej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę podkreślał specjalistyczny charakter kwestionowanego dokumentu, powoływał, że w spornym zakresie wyjaśnienia zawiera uzasadnienie operatu, a nadto krótko wyjaśniał, że nieruchomość podobna w rozumieniu u.g.n. to nie to samo co nieruchomość identyczna.
Podniesione w odwołaniu zarzuty wadliwości operatu powinny skłonić organ odwoławczy do ich szczegółowego rozpatrzenia, przy czym z racji na specyfikę kwestionowanego dowodu, organ winien dokonać w tej kwestii oceny, czy nie byłoby konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych eliminujących podniesione przez stronę wątpliwości. Przede wszystkim wskazać trzeba, że - biorąc pod uwagę charakter stawianych w odwołaniu zarzutów i co w istocie nie jest sprzeczne ze stanowiskiem organu odwoławczego – nie był on władny odnieść się do tych zarzutów samodzielnie, bez uzyskania stanowiska autora operatu. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, sam nie dysponując wiedzą specjalistyczną w dziedzinie wyceny wartości nieruchomości, ale również nie zgłaszając zaistniałych wątpliwości autorowi operatu przy jednoczesnym wezwaniu o wyjaśnienia w tym zakresie, rozpatrzył podniesione zarzuty w ten sposób, że uznał formalną prawidłowość operatu, a nadto apriorycznie, bo z pominięciem pozyskania odpowiednich wyjaśnień biegłego, potwierdził również prawidłowość jego zasadniczych założeń merytorycznych.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, analiza kwestionowanego operatu w zakresie jego jasności i kompletności budzi wątpliwości uzasadniające zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie. Zasadnie przede wszystkim podnieśli skarżący, że przyjęta do porównania jako nieruchomość podobna działka zlokalizowana przy ul. [...] w G. o pow. 4712 m˛ znacząco odbiega wielkością powierzchni zarówno od działki wycenianej (21662 m˛). Odbiega ona również wyraźnie wielkością od pozostałych trzech nieruchomości podobnych (19399 m˛, 27916 m˛, 16938 m˛).
Sąd ma świadomość, że z definicji ustawowej nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wynika, że wielkość nieruchomości jest tą cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza bowiem identyczności, oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości – jest to, jak podkreślał też organ, więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 3367/18, z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2116/20, z 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 2191/18 dostępne jw.).
Sąd nie kwestionuje również, że wagę danej cechy nieruchomości kształtującej jej wartość, a więc również jej powierzchni, ocenia rzeczoznawca wedle swoich specjalistycznych wiadomości. Skoro jednak w zakresie analizy prawidłowości operatu mieści się jego logiczność i spójność "na pierwszy rzut oka", to znaczna dysproporcja powierzchni działki wycenianej i jednej lub kilku z działek podobnych nie powinna być pozostawiana poza sferą oceny. Jasnym jest bowiem, że skoro dysproporcja taka jest dostrzegalna, to automatycznie winna budzić wątpliwości, których rozwianie następuje na podstawie czy to szczegółowego uzasadnienia samego operatu, czy też w drodze wyjaśnień rzeczoznawcy pozyskanych z inicjatywy organu. Rozpatrywany operat nie zawiera informacji dotyczących podstaw uwzględnienia nieruchomości podobnej o wielkości powierzchni wynoszącej, co należy podkreślić, nieco ponad 20% powierzchni działki wycenianej.
Podkreślić należy, że waga cechy wielkości działki określona została na poziomie 25%, a więc jest to znaczący parametr w procesie wyceny działki przed podziałem. Ponadto z operatu wynika, że działka ta miała najwyższą skorygowaną cenę jednostkową za m˛ (67,29 zł/m˛), co również winno skłonić organ do wyjaśnienia, jakie stanowisko prezentuje autor operatu wobec zgłaszanych zarzutów, przede wszystkim wobec zasadności ujęcia jako nieruchomości podobnej działki z ul. [...] w G..
W tym miejscu zauważyć również należy, że ww. nieruchomość o pow. 4712 m˛ została włączona do zbioru porównania obok działek o powierzchni 16938 m˛ i 27913 m˛ (str. 21 i 22 operatu), podczas gdy z niewyjaśnionych powodów rzeczoznawca nie uwzględnił działki [...] m˛ (zlokalizowanej w I.), a więc działki powierzchniowo najbliższej działce wycenianej. I to stanowi przyczynek do uzyskania stosownych wyjaśnień autora operatu.
Kontynuując wywód w zakresie tego, czy przedłożony operat jest spójny i logiczny już na poziomie analizy niewkraczającej w jego specjalistyczne założenia in meriti Sąd dostrzegł, że istotne wątpliwości budzi kwalifikowanie działki wycenianej jako działki otoczonej terenami zielonymi, co spowodowało określenie cechy "sąsiedztwa i innych czynników" jako "korzystnej". Tak oceniona cecha sąsiedztwa została też przyporządkowana nieruchomościom powstałym po podziale działki skarżących. Wskazać należy, że pojęcie "tereny zielone" nie są kategorią prawną definiowaną w u.g.n. Pojęciem tym posługiwał się art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2021 r. (t.j. z 2020 r., poz. 797), który stanowił, że ilekroć w ustawie mowa była o odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów.
Nie było to zatem pojęcie w tym przepisie definiowane, przepis ten został zresztą uchylony. W kontekście operatu, który w tym zakresie zawiera uszczegółowienie, że chodzi o tereny przeznaczone do rekreacji (opis cech rynkowych na str. 19 operatu) odwołać się zatem należy do definicji pojęcia "terenu zielonego" zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916). Terenami zielonymi w myśl ww. przepisu są tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Podstawowymi cechami terenu zielonego wynikającymi z art. 5 pkt 21 ustawy jest sposób zorganizowania zieleni, roślinności (tereny urządzone wraz z infrastrukturą, a więc nie tereny "dzikie") oraz ich publiczny charakter.
Działką otoczoną terenem zielonym będzie zatem działka zlokalizowana w sąsiedztwie – jak wskazuje art. 5 pkt 21 ustawy – m.in. parku, zieleńca, ogrodu botanicznego itp. Nie chodzi tu zatem o miejsce z występującą jakąkolwiek zielenią, ale miejsce z zielenią zorganizowaną celem pełnienia funkcji rekreacyjnej, dostępne publicznie.
Na podstawie kwestionowanego operatu (części zawierającej fotograficzne przedstawienie nieruchomości po podziale) trudno przyjąć, by działki te zlokalizowane były w otoczeniu terenów zielonych. Widoczna na fotografiach zieleń jest zielenią urządzoną w przydomowych ogrodach albo wynikającą z wegetacji roślin w gruncie stanowiącym pole uprawne (np. działka nr [...] – str. 13 operatu). Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku nie można mówić o sąsiedztwie terenów zielonych. Powyższe potwierdza również pobieżna analiza przedmiotowego terenu dokonana na podstawie zdjęć satelitarnych dostępnych w serwisie www.geoportal.gov.pl. W operacie brak jest szczegółowego uzasadnienia, dlaczego przyjęto występowanie elementu sąsiedztwa terenów zielonych w otoczeniu działki przed podziałem i po podziale, co skutkowało określeniem tego parametru jako "korzystnego". W tym zakresie, pomimo zarzutów odwołania, również organ odwoławczy nie poczynił dodatkowych ustaleń na podstawie uzupełniającego stanowiska rzeczoznawcy.
Za uzasadnione uznać zatem należy zarzuty co do apriorycznego przyjęcia przez organy, że wartość działki skarżących nie została zawyżona wskutek przydania jej cechy nie znajdującej potwierdzenia w realiach sprawy. Na marginesie w tym miejscu zauważyć należy, że z niewyjaśnionych powodów ta sama cecha jest w jednym miejscu operatu opisywana jako średnio korzystna (punkt 5.4 operatu), a w innym jako korzystna (punkt 9.1 i 9.2 operatu).
Sąd podziela stanowisko skarżących co do nieuzasadnionego – bo niewynikającego ani z treści operatu, ani z wyjaśnień rzeczoznawcy – przyjęcia za nieruchomości podobne działek przeznaczonych we właściwych planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową z usługami, rzemiosłem i handlem. Nieruchomość wyceniana zlokalizowana jest zaś na obszarze opisanym w uchwale Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 25 czerwca 2019 r. nr X/91/2019 symbolem 1MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Trudno uznać, że działka, na której prawnie dopuszcza się możliwość zabudowy o funkcjach szerszych od funkcji zabudowy przewidzianej na działce wycenianej, jest zawsze działką podobną. Zwrócić należy uwagę, że art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje, iż cechami uwzględnianymi w procesie ustalenia podobieństwa nieruchomości do nieruchomości wycenianej jest m.in. jej przeznaczenie i sposób korzystania z niej. Jak wskazano wcześniej - działka podobna nie oznacza działki tożsamej, różnice mogą dotyczyć wszystkich cech cenotwórczych.
Rolą biegłego jest jednak właściwe uwzględnienie tych różnic a następnie wytłumaczenie, dlaczego skorzystał z takich, a nie innych nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął założenie - a wynika to wprost z informacji wskazanej na stronie 25 operatu -, że działki podobne to działki o odmiennie (szerzej) określonej funkcji. Zabrakło jednak wytłumaczenia takiego zabiegu, szczególnie w kontekście zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń w tym zakresie. Organ odwoławczy i tutaj zaś zaniechał poczynienia dodatkowych wyjaśnień w drodze wezwania autora operatu do wyrażenia stanowiska względem komentowanej kwestii.
Sąd zauważa nadto, że sporządzony operat zawiera nieścisłości redakcyjne, które mogą świadczyć o tym, iż sporządzony on został na podstawie innego dokumentu i "dostosowano" go jedynie do realiów rozpoznawanej sprawy. Wymienić tu należy, że na stronach 15 i 16 operatu mowa jest o działkach nr [...] i [...], które w sprawie nie występują (o działce [...] mowa też na stronie 31 operatu), zaś na stronie 18 mowa jest o poszukiwaniu działek o powierzchniach zbliżonych do 13620 m˛, podczas gdy wyceniana działka przed podziałem miała 21662 m˛. Oczywiście sporządzenie opinii na podstawie dokumentu wcześniej zredagowanego na potrzeby innego postępowania nie świadczy jeszcze o jej wadliwości, o ile informacje i wyliczenia w nim zawarte są przedmiotowo adekwatne. Zwrócić jednak powinno uwagę organu, że tego typu omyłki mogą świadczyć o tym, iż w innych fragmentach operatu, również dotyczących już merytorycznych jego założeń, mogą zostać zawarte informacje i wyliczenia nieprzystające do sprawy.
Już powyższe samo w sobie powinno wzbudzić wątpliwość organu co do spójności operatu i pogłębionej jego analizy, zwłaszcza w kontekście zarzutów stron. Organ odwoławczy dostrzegł co prawda, że operat zawiera omyłki, przeszedł jednak nad tym do porządku wskazując, iż nie miały one wpływu na ogólną prawidłowość dokumentu. W obliczu zarzutów odwołania uzasadnionymi są jednak, w ocenie Sądu, wątpliwości co do podnoszonych przez skarżących kwestii, które wymagają wyjaśnienia przez rzeczoznawcę.
Reasumując, wobec podniesionych przez stronę wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie - w realiach rozpoznawanej sprawy - powinien przeprowadzić dodatkową czynność dowodową mającą na celu pozyskanie stanowiska biegłego co do zarzutów stawianych operatowi jego autorstwa. To uzupełniłoby materiał dowodowy w istotnym zakresie i pozwoliłoby w sposób wyczerpujący odnieść się do twierdzeń skarżącej kontestujących operat. Powyższe wyeliminowałoby nadto podstawę zaistniałej w sprawie wątpliwości, czy organ – nie dysponując wiedzą specjalistyczną w spornej dziedzinie przy braku fachowych wyjaśnień autora operatu – mógł rzetelnie rozpoznać podniesione zarzuty. Organ nie spełnił zatem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zaś zadziałał wbrew zasadzie przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a., albowiem nie wyjaśniał stronie w sposób dostateczny zasadności przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.
Przesłanki te – niepoparte stosownymi wyjaśnieniami natury specjalistycznej pozyskanymi od autora operatu - nie mogły odnieść skutku względem twierdzeń skarżącej kwestionujących merytoryczny zakres sporządzonego operatu.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił też decyzję I instancji, albowiem skala niejasności wynikających z treści operatu uzasadnia powtórną jego weryfikację – z uwzględnieniem wytycznych niniejszego uzasadnienia - przez Prezydenta Miasta Inowrocławia. Nałożenie tego obowiązku jedynie na organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), tj. prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej przez dwa hierarchicznie usytuowane względem siebie organy.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (1023 zł) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
Wątpliwości zaistniałe na skutek odwołania skarżącej zostaną, zgodnie ze wskazaniami niniejszego uzasadnienia, wyjaśnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę, a to poprzez pozyskanie stanowiska autora operatu względem stawianych zarzutów, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie powziętej decyzji.