Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1334/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wójt G. R. po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa trzech budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą techniczną dla brojlerów kurzych na działce nr [...], obręb J., G. R..

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez J. S., M. K. oraz skarżących A. S. i R. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 81 ust. 1, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., zwanej w skrócie "u.u.i.ś") - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium zauważyło, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie u.u.i.ś. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), mając na względzie, że inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w dniu 6 czerwca 2016 r. czyli przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2017 r.) – w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r.

Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie trzech budynków inwentarskich (kurników) o powierzchni zabudowy 2340 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacją drogową, wodną, sanitarną w postaci 3 zbiorników na nieczystości płynne po 10 m3 każdy, elektryczną i paszową. Dodatkowo planuje się dostawienie 6 zbiorników na gaz o pojemności 6400 l. każdy. W każdym z planowanych do realizacji obiektów inwentarskich przewiduje się obsadę zwierząt w ilości maksymalnie do 50.000 rzeczywistych sztuk. Natomiast łączna ilość w planowanych trzech kurnikach w czasie jednego cyklu chowu wyniesie maksymalnie 150.000 rzeczywistych sztuk (600 DJP) przed ubiórką oraz do 102.390 sztuk (409,56 DJP) po ubiórce.

Aktualnie na terenie działki inwestor prowadzi działalność związaną z chowem drobiu w ilości 132 DJP oraz trzody chlewnej w ilości 42 DJP tuczników. Maksymalna obsada zwierząt na terenie całego gospodarstwa, po realizacji zamierzenia wyniesie 774 DJP.

Kolegium ustaliło, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w odległości ok. 20 m w kierunku południowym, ok. 190 m w kierunku wschodnim oraz ok. 40 m i ok. 230 m w kierunku zachodnim względem granicy działki nr [...].

Organ wskazał także na przewidywane emisje substancji do powietrza oraz immisje hałasu na etapie realizacji inwestycji oraz na etapie użytkowanie zrealizowanej inwestycji.

Kolegium uznało, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 i ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), czyli przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane.

Kolegium ustaliło, że dla obszaru planowanego przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego można by wywodzić zakaz lokalizacji na terenie wskazanym we wniosku inwestora.

Kolegium wskazało, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19, 21 i 22 (art. 77 ust. 1 u.u.i.ś).

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. uzgodnił realizację i określił warunki planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu ochrony środowiska realizacja przedmiotowej inwestycji z uwagi na jej charakter, skalę i lokalizację nie będzie wiązać się ze znacząco negatywnym oddziaływaniem na środowisko w zakresie ochrony przyrody, w tym różnorodność biologiczną. Uwzględniając charakter przedsięwzięcia, możliwe zagrożenia dla środowiska związane przede wszystkim z emisją substancji złowonnych oraz generowaniem hałasu, jak również rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, a także planowane rozwiązania techniczne i technologiczne organ stwierdził, że omawiane zamierzenie, przy uwzględnieniu warunków eksploatacji przedsięwzięcia wyrażonych w sentencji postanowienia nie wpłynie negatywnie na środowisko.

Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. wyraził opinię, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zawierać wskazane w postanowieniu warunki; organ uznał, że planowane przedsięwzięcie przy spełnieniu podanych warunków może być realizowane.

Wskazując na art. 60 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., zgodnie z którym organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, Kolegium podniosło, że w toku prowadzonego postępowania Wójt dokonywał stosownych zawiadomień – zarówno społeczeństwa jak i stron postępowania. Swoje uwagi i wnioski (jednakowej treści) wniosły strony postępowania, podnosząc, że w związku z planowaną inwestycją są narażeni na stałe i codzienne uciążliwości polegające na nadmiernym stężeniu gazów i pyłów wyrzucanych przez urządzenia wentylacyjne, w szczególności amoniak i siarkowodór oraz nieuniknioną emisję do otoczenia fetoru. Zwrócili także uwagę na nieodpowiednią lokalizację przedsięwzięcia, podnosząc, że inwestor jest również właścicielem gruntów oddalonych nieco od budynków mieszkalnych swoich sąsiadów, ma więc możliwość budowy kurników w miejscu, w którym nie przeszkadzałby właścicielom nieruchomości sąsiednich.

Kolegium wskazało, że sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, co zostało w sprawie dopełnione, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Kolegium podniosło, że podstawowym dokumentem, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Raport przedłożony przez wnioskodawcę z czerwca 2016 r. (zwany dalej "Raportem") na s. 104-106 oraz uzupełnienie Raportu ze stycznia 2017 r. na s. 5-7 przedstawia "Analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem". W dokumentach tych wskazano, że przyczyną konfliktów społecznych mogą być: poczucie zagrożenia, chęć zachowania środowiska naturalnego w bezpośrednim otoczeniu miejsca zamieszkana, negatywne doświadczenia z istniejącymi na danym terenie zakładami oraz konflikt interesów, w tym ograniczenia w dysponowaniu terenem. Za możliwą przyczynę konfliktów społecznych uznano hałas oraz występowanie wtórnego unosu pyłów podczas ruchu pojazdów w okresie letnim przy dużym nasłonecznieniu. Przeprowadzone w Raporcie analizy pozwoliły jednak na stwierdzenie, że ww. oddziaływania nie wykraczają poza ramy dopuszczalne przez przepisy prawa.

Kolegium wskazało, że w przypadku budowy obiektów inwentarskich związanych z chowem zwierząt możliwym źródłem konfliktów społecznych są przede wszystkim obawa przed pogorszeniem komfortu życia ze względu na uciążliwość zapachową tego typu obiektów, obawa przed nieodwracalnymi szkodami w środowisku – przede wszystkim przyrodniczym, związana z niewłaściwą gospodarką nawozami naturalnymi oraz niewłaściwie prowadzonym chowem. Inwestor przewiduje, ze w przypadku planowanego przedsięwzięcia jednym z głównych źródeł potencjalnych konfliktów społecznych może być uciążliwość zapachowa. Nośnikiem i wyznacznikiem uciążliwości zapachowej jest amoniak i siarkowodór. W oparciu o przeprowadzone obliczenia inwestor stwierdził, że stężenia ww. substancji nie przekroczą dopuszczalnych norm poza granicami gospodarstwa inwestora.

Ponadto przewiduje się monitoring emisji amoniaku do atmosfery pochodzącej z chodu drobiu za pomocą techniki monitorowania z częstotliwością co najmniej raz na dwa lata na wyznaczonym emitorze reprezentatywnym – określonym w pozwoleniu zintegrowanym.

W celu ograniczenia emisji substancji odorotwórczych inwestor planuje:

1. - wykonać pas zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej wzdłuż południowej granicy działki odgradzającej teren inwestycji od działki nr 25/2 oraz wzdłuż całej południowo – zachodniej granicy działki,
2. - utrzymać wysoki poziom higieny pomieszczeń inwentarskich poprzez okresową dezynfekcję (po każdym cyklu produkcyjnym),
3. - systematyczną kontrolę urządzeń technicznych i instalacji,
4. - zastosować odpowiednio dobrany program żywieniowy, dostosowany do kondycji i wieku zwierząt,
5. - stosować szczelny system poideł,
6. - zapewnić odpowiedni mikroklimat wewnątrz budynków poprzez sprawny system wentylacji,
7. - okresowo zraszać gospodarstwo wodą (przy temperaturze powietrza powyżej 30(C),
8. - przechowywać pomiot wyłącznie w obrębie obiektów inwentarskich.

Odnośnie obawy dotyczącej pogorszenia stanu środowiska poprzez zanieczyszczenie środowiska wodno – gruntowego oraz wód powierzchniowych, wynikającego z aplikacji nawozów organicznych (kurzy obornik, pomiot ptasi na pola lub wyciek ścieków ze zbiorników na skutek uszkodzenia ich ścian – wskazano, że inwestor zamierza zbywać ich nadmiar przez przekazywanie innym rolnikom do rolniczego wykorzystania na podstawie zawartych umów.

Kolegium, analizując treść art. 85, 145, 146 ust. 1 i art. 222 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, stwierdziło, że pomimo wynikającego z art. 85 tej ustawy obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji zorganizowanej. Emisja ta, według danych przedstawionych w niekwestionowanym w tym zakresie uzupełnionym Raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie spowoduje przekroczenia wartości odniesienia w powietrzu określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., nr 16, poz. 87). Z analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, będącej częścią Raportu wynika, że standardy jakości powietrza zostaną dotrzymane.

Ponadto w ww. analizie uwzględniono obiekty zlokalizowane na działce nr [...]. Przedłożone w Raporcie analizy: akustyczna oraz wpływu emisji na stan jakości powietrza atmosferycznego wykazały, że nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu oraz zanieczyszczeń w powietrzu.

Kolegium podniosło, że w celu ograniczenia emisji odorantów na inwestora nałożono szereg obowiązków, między innymi: stosowania żywienia fazowego poprzez dostosowanie ilości i składu paszy do fazy rozwojowej zwierząt, stosowania szczelnego systemu poideł, utrzymywania wysokiego stopnia higieny pomieszczeń, w tym w przerwach technologicznych realizowania czyszczenia obiektów metodą zamgławiania z wykorzystaniem myjki wysokociśnieniowej oraz dezynfekowania, zaś odchody nakazano usuwać systematycznie po każdym cyklu produkcyjnym bez przechowywania na terenie nieruchomości. (warunki zawarte w punktach 2 ppkt 5, 6, 7, 8 decyzji organu I instancji).

Należy też mieć na uwadze to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., uzgadniając warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia uznał, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację wpływu na środowisko, a jego realizacja nie naruszy wymagań ochrony środowiska. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. pozytywnie ocenił planowane przedsięwzięcie pod kątem braku zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Kolegium podkreśliło, że przy istnieniu pozytywnych opinii organów uzgadniających, kwestionowanie zapisów zawartych w raporcie – bez naruszania przepisów postępowania – jest możliwe jedynie w sytuacji powołanie się na dowody mające charakter kontrraportu. Podważenie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych.

Kolegium zauważyło ponadto, ze na inwestora nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w trakcie trwania pierwszego cyklu produkcyjnego z zakresu dyspersji odorantów (amoniak, siarkowodór) oraz pyłów (pył ogólny, PM 10, PM 2,5). Uzyskane wyniki inwestor przedłoży w terminie 4 miesięcy od rozpoczęcia eksploatacji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. celem weryfikacji przyjętych w Raporcie koncepcji technologicznych.

Odnośnie kwestii lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, Kolegium zauważyło, że z postanowień art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wynika, że w raporcie powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Kolegium podkreśliło, że wariant zaproponowany przez wnioskodawcę może być również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, a wówczas w praktyce będą występowały dwa warianty. Ponadto wariant alternatywny może, ale nie musi dotyczyć zmiany lokalizacji przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, że w uzupełnieniu Raportu z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor przedstawił wariant alternatywny oraz jego oddziaływanie na środowisko. Inwestor przyjął jeden wariant lokalizacyjny, który został zoptymalizowany pod kątem istnienia stosowanych instalacji, bliskości niezbędnej infrastruktury technicznej i drogowej, położenia w obrębie terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny oraz pod kątem zapewnienia właściwego i zgodnego z przepisami ochrony środowiska funkcjonowania przedsięwzięcia. Ponadto planowana lokalizacja znajduje się w miejscu oddalonym od skoncentrowanej zabudowy wsi, w pobliżu dróg dojazdowych oraz poza miejscami podlegającymi ochronie.

W opinii Kolegium analiza złożonego w sprawie Raportu oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że warianty zostały w nim przedstawione i opisane w sposób spełniający warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 – 7 u.u.i.ś. Inwestor wskazał wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny opisując różnice między nimi oraz odnosząc się do ich wpływu na poszczególne elementy środowiska. Ponadto inwestor odrębnie wyjaśnił i opisał, z jakiego powodu proponowany przez niego wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wyjaśnienia te są spójne i nie budzą wątpliwości, zostały zaaprobowane przez wyspecjalizowane organy uzgadniające i nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego lub inne strony postępowania, w szczególności przez złożenie kontrraportu.

W skardze do sądu administracyjnego A. S. i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 66 ust. 1 pkt 19 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] stycznia 2017 r. poprzez wydanie decyzji na podstawie przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień, mimo iż uzupełnienia zostały podpisane wyłącznie przez inwestora;
3. b) art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 15 u.u.i.ś. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo iż raport ten nie odpowiadał warunkom określonym przepisom prawa, w tym przede wszystkim nie zawierał opisu analizowanego wariantu alternatywnego, a także wyczerpującej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,
4. c) art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie zakłóci zrównoważonego rozwoju miejscowości J.,
5. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
6. a) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez danie mocy dowodowej uzupełnieniom raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo że nie spełniają one warunków, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19 u.u.i.ś.,
7. b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji kwestii zawartych w złożonym przez inwestora raporcie wraz z uzupełnieniami, brak weryfikacji spełnienia przez raport wymogów określonych w art. 66 u.u.i.ś., niepodjęcie działań zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo zgromadzony materiał, co z kolei doprowadziło do bezkrytycznej i dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności złożonego przez inwestora raportu wraz z uzupełnieniami,
8. c) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] listopada 2016 r. w zakresie konieczności zabezpieczenia podłoża gruntowego przed zanieczyszczeniami oraz zabezpieczenia instalacji wodociągowej przed możliwością wtórnego zanieczyszczenia wody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu braku uwzględniania opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego organ podniósł, że w przeciwieństwie do uzgodnienia, opinia co do zasady nie ma charakteru wiążącego. Tym niemniej w wydanej w sprawie decyzji środowiskowej nałożono na inwestora szereg warunków, których spełnienie pozwoli również na właściwe zabezpieczenie podłoża gruntowego przed zanieczyszczeniami powstającymi w wyniku funkcjonowania przedsięwzięcia, czy zabezpieczenie instalacji wodociągowej przed możliwością wtórnego zanieczyszczenia wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił w pełni argumentacji skarżących.

Najistotniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest poprawność przedłożonego Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Za niezasadny należy uznać zarzut odnośnie dania mocy dowodowej i oparcia decyzji na uzupełnieniu Raportu, który został podpisany wyłącznie przez inwestora. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 19 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017r. wymagał, aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał nazwisko osoby lub osób sporządzających raport. Należy zauważyć, że w tekście ww. ustawy obowiązującym do 31 grudnia 2016 f. nie znajdował się odpowiednik art. 74a, który został dodany na mocy art. 1 pkt 36 z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), a który wprowadził konkretne wymagania odnośnie poziomu i rodzaju wykształcenia, które winna mieć osoba sporządzająca raport.

W ówczesnym tekście u.u.i.ś. brak także wymogu wprowadzonego ww. ustawą zmieniającą poprzez dodanie w art. 66 ust. 1 punktu 19a tj. obowiązku złożenia przez autora raportu oświadczenia, że spełnia wymagania określone w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. Niewątpliwie ze względu na specyfikę raportu, także w stanie prawnym obowiązującym do [...] grudnia 2016 r. wskazane było, aby jego uzupełnienie było przygotowane i podpisane przez osobę, która posiada wiadomości specjalne, odpowiednie doświadczenie i kwalifikacje. Jednakże żaden przepis ustawy u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2016 r. nie wykluczał możliwości, aby taką osobą był sam inwestor. Sama zatem podnoszona w skardze okoliczność podpisania uzupełnienia raportu przez inwestora zamiast prze mgr inż. J. R. tj. osobę która podpisała pierwotną wersję Raportu – nie może przesądzać o braku możliwości uznania owego uzupełnienia za pełnoprawny dowód w sprawie.

Okoliczność braku wskazania specjalizacji i uprawnień osoby sporządzającej, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi, daje podstawę do sformułowania oceny, czy autor daje rękojmię przygotowania raportu w sposób prawidłowy – ale w przypadku stwierdzonych uchybień w raporcie. Innymi słowy: to treść raportu, a nie samo wskazanie, kto podpisał raport – może przede wszystkim podważyć jego wartość jako dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

W przedmiotowej sprawie odnośnie treści raportu Sąd uznał za zasadny przede wszystkim zarzut niewypełnienia wymogów ustawowych odnośnie przedstawienia wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia.

W art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. ustawodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).

Zarzut stawiany raportowi musi być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, czyli np. w przypadku zarzutu o braku jego kompletności - z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że opracowanie raportu z naruszeniem tego przepisu, uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2916/12).

Art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. zawiera nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze.

Należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Wykładnia tego przepisu mogła nasuwać pewne wątpliwość związane z rozstrzygnięciem, ile wariantów powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przedstawia minimum trzy analizowane warianty - dwa warianty, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., i wariant wybierany - proponowany. Może się jednak zdarzyć, że inwestor wybierze jako wariant proponowany, wariant będący jednocześnie wariantem korzystnym dla środowiska. W takiej sytuacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, prawidłowe będzie przedstawienie jedynie dwóch wariantów (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2599/12).

Jednakże w obecnym stanie prawnym wariant tzw.,,zerowy", czyli polegający na niewykonaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, co jest zgodne z art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy 85/337 Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. L 175, s.

1. 46) (por.: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12).

Nie mógł być zatem uznany za wariant alternatywny "wariant zerowy" wskazany w pierwotnej wersji raportu (str. 74 Raportu, pkt 5.1.).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy środowiskowej, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty.

W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami.

Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie, inwestor pierwotnie wskazał na tzw. wariant zerowy (niepodejmowanie przedsięwzięcia) a jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazał wariant inwestorski (str. 75 raportu, pkt 5.4).

W odpowiedzi na wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (z dnia [...] lipca 2016 r. - k. 180 akt administracyjnych oraz [...] grudnia 2016 r. – k. 282) odnośnie koniecznych uzupełnień w pierwotnym Raporcie z czerwca 2016 r. inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. przedstawił wariant alternatywny inwestycji. Zdaniem Sądu opis "wariantu alternatywnego" nie spełnia wyżej opisanych wymogów, koniecznych do uznania, iż mamy do czynienia z wymaganym przez przepisy prawa wariantem alternatywnym.

Przede wszystkim przedstawiony przez inwestora "wariant alternatywny" nie zawiera opisu "wariantu", a więc pewnej całościowej wizji innego sposobu realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale jest w grudnie rzeczy opisem różnego rodzaju możliwych rozwiązań, które mogą być rozważane przy realizacji inwestycji. Wariant alternatywny - racjonalny - musi być konkretny, powinien zawierać elementy pozwalające na jego identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących go i w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez inwestora.

Na początku opisu "wariantu alternatywnego" w uzupełnieniu Raportu wskazano, że racjonalny wariant alternatywny to "budowa 3 obiektów do hodowli drobiu, zarówno o znacznie większej powierzchni, jak i ze zwiększoną obsadą drobiu. Kolejnymi możliwościami mogą być:

1. - hodowla innego rodzaju drobiu (np. indyków),
2. - hodowla drobiu w systemie klatkowym,
3. - budowa obiektów w innej lokalizacji."

Dalej opisano iż "ewentualne warianty mogą dotyczyć również karmienia i pojenia lub konstrukcji budynku" oraz że "wariantem jest też zastosowanie podziemnych zbiorników gazu", a ponadto "jako wariant alternatywny można przyjąć zmianę sposobu ogrzewania i rodzaj opału np. węgiel". Jako alternatywę dla zastosowanego systemu chowu drobiu inwestor wskazał ponadto

1. - podłogi perforowane z systemem wymuszonego suszenia powietrzem,
2. - system podłóg warstwowych z podnoszoną podłogą i wymuszonym suszeniem,
3. - rzędowy system klatek z usuwalnymi ścianami klatek i wymuszonym suszeniem nawozu powietrzem.

Żaden z powyższych 10 wariantów będących według inwestora "wariantem alternatywnym" nie został opatrzony proporcjonalnym do wariantu inwestorskiego opisem oraz analizą oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia. W szczególności należy zauważyć, że wskazując jako jeden z wariantów "budowę obiektów w innej lokalizacji" Raport nie podaje nawet owej alternatywnej lokalizacji (miejscowości, numeru działki). Z powodu skrótowego opisu poszczególnych "wariantów", a zwłaszcza braku analizy odnośnie zmiany charakteru i zasięgu immisji w danym wariancie (siarkowodoru, amoniaku, pyłów, hałasu) - nie sposób ocenić, czy któryś z przedstawionych wariantów rzeczywiście spowoduje zmianę (ograniczenie) oddziaływania na środowisko, czy też jest w istocie pozornym przedstawieniem alternatywnego sposobu realizacji inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że w uzupełnianym raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanej inwestycji. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej warianty jego realizacji, w ten sposób, aby było możliwe porównanie oddziaływań w ramach poszczególnych wariantów i uzasadnienie wyboru jednego z nich. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne.

Nie może być też tak jak w przedmiotowej sprawie, że inwestor w gruncie rzeczy nie dokonuje przedstawienia jednego, konkretnego wariantu alternatywnego (albo kilku konkretnych wariantów), które mogłyby być poddane analizie odnośnie ich wpływu na środowisko poddane porównaniu z wariantem inwestorskim, ale w opisie tegoż "wariantu alternatywnego" przedstawia jedynie rozważania odnośnie możliwych rozwiązań, które mogłyby być takim wariantem (lub wariantami) wraz z lakonicznym opisem możliwych odziaływań na środowisko.

W powyższym zakresie ocena Raportu przez organy należy uznać za dokonaną z uchybieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., które miało wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że wymaganą art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. "analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem" zawiera już pierwotna wersja Raportu (str. 104, pkt 12), natomiast pismo inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiera uzupełnienie Raportu w tym względzie uwzględniające "wszystkie protesty oraz przedstawienie sposobu ich łagodzenia". Inną kwestią są natomiast wnioski, które winien organ z takiej analizy wywieść.

Słusznie też organ wskazał na niewiążący charakter opinii Inspektora Sanitarnego, aczkolwiek z drugiej nie wskazał, które z narzuconych inwestorowi rozwiązań należy jednoznacznie zakwalifikować jako spełniające wymogi odnośnie konieczności zabezpieczenia podłoża gruntowego przed zanieczyszczeniami powstającymi w wyniku funkcjonowania przedsięwzięcia oraz zabezpieczenia instalacji wodociągowej przed możliwością zanieczyszczenia wody.

Pomimo zatem częściowego uznania zarzutów za niezasadne, z powyższych rozważań w ocenie Sądu wynika, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. Wskazane uchybienie odnośnie braku wariantowości jest na tyle istotne, że niezależnie od innych musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uprzednim uzupełnieniu treści Raportu stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.