Uzasadnienie
Prezydent M. B. w wyniku rozpatrzenia wniosku K. F. - N. i K. N. właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B., decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., orzekł o wymeldowaniu B. i G. G. (zwani dalej "skarżącymi") wraz z synem J. G. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego zgłoszonego pod ww. adresem. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia prowadzone postępowanie wykazało, że skarżący od kwietnia 2017 r. nie zamieszkują w ww. lokalu. Sukcesywnie opróżnili oni przedmiotowy lokal z mebli, wyposażenia i rzeczy osobistych oraz rozwiązali umowę z gazownią i energetyką. Wskazano również, że pełnomocnik właścicieli w dniu [...].05.2017 r. odczytał i wręczył skarżącym protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony na okoliczność przekazania przedmiotowego lokalu oraz wezwanie do zapłaty, których to dokumentów ww. nie zgodzili się podpisać.
W odwołaniu zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego dotyczącego opuszczenia przez jej rodzinę lokalu stanowiącego miejsce pobytu stałego. Podniosła, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż spór pomiędzy stronami dotyczy kwestii cywilnoprawnych związanych z użytkowaniem lokalu, to winien był zawiesić postępowanie administracyjne o wymeldowanie, do czasu rozstrzygnięcia tego sporu. Skarżąca wskazała też, że to właśnie z uwagi na trwający spór wspólnie z rodziną postanowili opuścić mieszkanie i w kwietniu 2017 r. wywieźli z niego część rzeczy.
Natomiast w dniu [...].04.2017 r. zamierzała wejść do mieszkania i wówczas okazało się, iż jest to niemożliwe, gdyż wymieniono zamki w drzwiach. Odwołująca wskazała, iż na tę okoliczność wezwała patrol Policji, który potwierdził brak z jej strony dostępu do mieszkania, ale tej tak istotnej dla postępowania kwestii organ I instancji nie odnotował w materiale dowodowym. Poza zarzutami względem nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organ I instancji, w odwołaniu skarżąca przedstawiła również swoje zarzuty względem działań podejmowanych przez właścicielkę przedmiotowego mieszkania, uznając je za bezprawne.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda ustalił, iż skarżący nie przebywają fizycznie w lokalu przy ul. [...] w B.. Wyprowadzili się z niego w kwietniu 2017 r. i zamieszkali w wynajętym lokalu przy ul. [...] w B.. W aktach sprawy znajduje się kserokopia wypowiedzenia umowy najmu skarżącemu z dnia [...].02.2017 r., w treści której wynajmujący poinformował najemcę, iż budynek przy ul. [...] jest w złym stanie technicznym i po wykonanej ekspertyzie budowlanej został przeznaczony do kapitalnego remontu. Wskazano w nim również, że od marca 2017 r. budynek zostanie odłączony od przyłącza elektrycznego i wodno - kanalizacyjnego oraz wezwano najemcę do protokólarnego zdania lokalu w terminie do [...].03.2017 r., a także uregulowania zaległego czynszu pod rygorem sądowego dochodzenia powyższych roszczeń. W aktach znajduje się również protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzony na okoliczność komisyjnego otwarcia ww. lokalu mieszkalnego, opróżnienia go oraz zabezpieczenia wycieku wody w pionie.
Zapisano w nim, iż po dokonaniu czynności zabezpieczających wyciek wody lokal został zamknięty, a najemcy wezwani do niezwłocznego opróżnienia lokalu. Ostateczne zdanie mieszkania nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Najemcy przekazali wówczas wynajmującej ww. lokal w stanie nie odnowionym, bez żadnych urządzeń i wyposażenia. Na tę okoliczność sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy przedmiotowego lokalu, pod którym jednak nie złożyli podpisu najemcy. Jak zeznał w dniu [...].06.2017 r. do protokołu pełnomocnik właścicieli przedmiotowego lokalu skarżący nie wyrazili zgody na podpisanie ww. protokołu pomimo tego, że fizycznie opuścili mieszkanie, czego świadkiem był pracownik firmy remontowej. Świadek w dniu [...].07.2017 r. zeznał, że [...] kwietnia 2017 r. wraz z właścicielką K. F. - N. wszedł do przedmiotowego lokalu, celem zabezpieczenia wycieku wody. Wskazał, że mieszkanie było częściowo opróżnione, a pozostałe rzeczy skarżący zabierali podczas kolejnych wizyt, przy czym ostatnia z nich miała miejsce w dniu [...] maja 2017 r. Świadek potwierdził również fakt, iż skarżący odebrali dokumenty (protokół zdawczo - odbiorczy oraz wezwanie do zapłaty) od pełnomocnika właścicieli, ale odmówili jego podpisania.
Co istotne faktu opuszczenia przedmiotowego lokalu nie negowała w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji skarżąca. W złożonych do protokołu w dniu [...].05.2017 r. zeznaniach jednoznacznie wskazała, iż od kwietnia 2017 r. wraz z rodziną nie zamieszkuje w ww. lokalu. Jako powód wyprowadzki strona podała remont kamienicy, wskazując przy tym, że nie ma jednak podpisanej z właścicielami żadnej umowy zapewniającej czasowy charakter opuszczenia lokalu. Strona zeznała, iż z lokalu zabrali swoje rzeczy osobiste, zdjęli liczniki gazowe oraz elektryczne oraz nie ponoszą kosztów utrzymania lokalu. Dokonaną w dniu [...].04.2017 r. wymianę zamków w drzwiach zgłosili natomiast na Policji i do Prokuratury. Obecnie skarżący mieszkają w wynajętym lokalu, pod adresem którego dokonali zameldowania na pobyt czasowy.
Organ zauważył, że skarżąca poza zgłoszeniem na Policję faktu wymiany zamków nie podjęła żadnych miarodajnych działań, które pozwoliłoby sądzić, iż zamierza ponownie zawrzeć z właścicielami przedmiotowego lokalu umowę najmu i wraz z rodziną wrócić do niego po zakończonym remoncie. Co istotne strona odwołująca zamiaru takiego nawet nie deklaruje, a w odwołaniu od decyzji nie wskazuje na fakty, który potwierdziłby, iż po jej stronie zabrakło dobrowolności opuszczenia lokalu. Sformułowane zaś zarzuty skierowane są do właścicieli nieruchomości i sposobu przejęcia lokalu, w celu przeprowadzenia remontu, które to okoliczności, jak słusznie wskazał organ I instancji nie są przedmiotem zainteresowania organów w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Rolą i zdaniem organów meldunkowych, w ocenie organu II instancji jest, bowiem utrzymanie referencyjności danych zawartych w rejestrach meldunkowych, a więc ustalenie faktu pobytu lub nieprzebywania osoby pod oznaczonym adresem, bez względu na okoliczności, jakie spowodowały opuszczenie lokalu przez osoby uprzednio w nim zameldowane.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zawieszenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego o wymeldowanie, do czasu rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego pomiędzy wynajmującym, a najemcą Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie, po pierwsze w ogóle nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym traktuje art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, po drugie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do dokonania przez organy meldunkowe obiektywnej i rzetelnej oceny w zakresie ustalenia przesłanek, od których przepis prawa materialnego tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657) uzależnia wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędne ustalenie stanu prawnego i faktycznego dotyczącego opuszczenia lokalu stanowiącego miejsce stałego pobytu skarżących. W ocenie strony skarżącej brak po jej stronie profesjonalnego pełnomocnika, jak miało to miejsce w przypadku strony wnioskującej o wymeldowanie, miał wpływ na sposób prowadzenia postępowania oraz treść opisaną w decyzji. Motywując podnieśli, że przedmiotowy lokal opuścili dobrowolnie, ale ze względu na rozpoczynający się w budynku remont. Zdaniem skarżących wszelkie podejmowane przez właścicielkę budynku działania nakierowane były na pozbycie się ich z mieszkania, natomiast brak ze swej strony działań prawnych o przywrócenie prawa do zajmowanego lokalu tłumaczą tym, że nie wiedzieli, że takie prawo im przysługuje.
Ponadto wskazują, że właścicielka budynku nie wystąpiła o ich eksmisję z lokalu, a powołanie się w decyzji o wymeldowaniu na protokół zdawczo-odbiorczy, który został sporządzony pod ich nieobecność i bez ich woli nie może stanowić podstawy do wymeldowania. Poza tym skarżący podnoszą, że o braku obiektywizmu w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania może świadczyć również to, że w trakcie przesłuchania skarżącej nie postawiono pytania, czy zamierza powrócić do miejsca stałego pobytu. Skarżący wskazują przy tym, że w obecnym miejscu pobytu zameldowani są na pobyt czasowy, co świadczy o tym, że dopełnili obowiązku meldunkowego, a nie o tym, że nie zamierzają powrócić do uprzednio zajmowanego lokalu, w którym posiadali pobyt stały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu kontrolowane organy ustaliły na podstawie prawidłowo zebranych i ocenionych dowodów w sposób pełny i wyczerpujący stan faktyczny w zakresie wszystkich przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego.
Skarżący oparli swoją argumentację na tym, że przedmiotowy lokal opuścili dobrowolnie, ale ze względu na rozpoczynający się w budynku remont. Do lokalu zamierzali powrócić, po zakończeniu prac remontowych. Podnieśli również, że wszelkie podejmowane przez właścicielkę budynku działania nakierowane były na pozbycie się ich z mieszkania, natomiast brak ze swej strony działań prawnych o przywrócenie prawa do zajmowanego lokalu tłumaczą tym, że nie wiedzieli, że takie prawo im przysługuje. Ponadto wskazali, że właścicielka budynku nie wystąpiła o ich eksmisję z lokalu, a powołanie się w decyzji o wymeldowaniu na protokół zdawczo-odbiorczy, który został sporządzony pod ich nieobecność i bez ich woli nie może stanowić podstawy do wymeldowania. Poza tym skarżący podnieśli, że o braku obiektywizmu w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania może świadczyć również to, że w trakcie przesłuchania skarżącej nie postawiono pytania, czy zamierza powrócić do miejsca stałego pobytu.
Skarżący wskazali w skardze, że w obecnym miejscu pobytu zameldowani są na pobyt czasowy, co świadczy o tym, że dopełnili obowiązku meldunkowego, a nie o tym, że nie zamierzają powrócić do uprzednio zajmowanego lokalu, w którym posiadali pobyt stały.
Powyższe zarzuty procesowe zostały powiązane z zarzutami naruszenia art. 35 ustawy o ewidencji ludności, które na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy okazały się również bezzasadne.
Zgodnie z treścią art. 35 ustawy o ewidencji ludności właściwy organ wydaje decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Z powyższego przepisu wynika, że warunkami decyzyjnego wymeldowania danej osoby są następujące przesłanki: 1) opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego;
- 2) trwałość opuszczenia miejsca pobytu stałego, rozumiana jako względnie utrwalony czasowo stan nieprzebywania w dotychczasowym miejscu pobytu;
- 3) dobrowolność opuszczenia, rozumiana jako zasadniczy brak nielegalnego przymusu fizycznego lub psychicznego; wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu może zostać także zamanifestowana w sposób dorozumiany (m.in. poprzez brak podejmowania działań zmierzających do przywrócenia dotychczasowego stanu rzeczy);
- 4) aktualność stanu nieprzebywania osoby wymeldowanej w dotychczasowym miejscu stałego pobytu w momencie orzekania organów ewidencyjnych;
- 5) brak podjęcia realnych i konkretnych czynności zmierzających do przywrócenia naruszonych praw własności lub posiadania (np. w trybach ochrony petytoryjnej lub posesoryjnej lub w trybie ochrony prawnokarnej), jeżeli opuszczenie miejsca pobytu było następstwem działań naruszających te prawa.
Jeżeli chodzi o zasadniczą przesłankę opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, to w tym zakresie należy wskazać, że fakt opuszczenia powyższego miejsca ma w zasadzie charakter obiektywny. W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy bezspornie ustaliły, że skarżący opuścili mieszkanie w kwietniu 2017 r., zabierając część swoich rzeczy. Z akt sprawy wynika również, że opuszczenie to ma charakter trwały i aktualny, gdyż do momentu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia (18 września 2017 r.) pobyt w miejscu, z którego nastąpiło wymeldowanie, nie został przywrócony. Aktualnie skarżący zamieszkują w wynajętym lokalu przy ul. [...] w B.. W takiej sytuacji przesłanka trwałości jest spełniona, nawet jeśli osoba wymeldowana deklaruje zamiar powrotu do miejsca, z którego została wymeldowania (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 722/06; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1713/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 2145/12).
Sąd nie ma również wątpliwości, co do realizacji przesłanki dobrowolności opuszczenia mieszkania. Jakkolwiek przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności nie ustanawia expressis verbis odrębnej przesłanki,,dobrowolności" opuszczenia miejsca pobytu, to jednak mając na względzie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (w znacznej mierze ukształtowane na gruncie poprzedniego stanu prawnego) w przedmiotowej sprawie uwzględniono również tę przesłankę, uznając, że w świetle treści zeznań strony skarżącej oraz świadka opuszczenie mieszkania miało charakter dobrowolny. Dobrowolność ta została następczo potwierdzona poprzez brak działań prawnych, które miałyby odwrócić skutki rzekomego przymusu, który doprowadził do niedobrowolnego opuszczenia mieszkania.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że przesłanka dobrowolności ma wprawdzie charakter subiektywny (wolicjonalny), jednak jest ustalana w sposób zobiektywizowany i weryfikowana także poprzez ocenę działań, zaniechań lub zdarzeń, które nastąpiły już po opuszczeniu miejsca dotychczasowego pobytu. Oznacza to po pierwsze, że przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu może zostać uznana za spełnioną, jeśli osoba wymeldowana nie manifestuje następczo i wyraźnie, że opuszczenie miejsca pobytu nastąpiło wbrew jej woli, oraz nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w dotychczasowym miejscu. W takich sytuacjach brak powyższych działań należy traktować jako dorozumianą i następczą akceptację stanu trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Nie bez racji w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nawet brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia w przedmiocie wymeldowania.
Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następcze trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania działań prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, albowiem osoba ta w sensie obiektywnym nie zamieszkuje już pod wskazanym adresem, a zatem stan faktyczny w zakresie miejsca pobytu jest sprzeczny ze stanem ujawnionym w ewidencji ludności (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 2065/14). Utrzymywanie stanu zameldowania w lokalu, w którym skarżący faktycznie nie przebywa, stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową, która jest sprzeczna z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., II OSK 439/15; wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II OSK 2672/11; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r., II OSK 1996/11).
Trzeba mieć zatem na uwadze, że jeżeli rzeczywistym zamiarem danej osoby jest stałe zamieszkiwanie w danym lokalu, który został przez nią opuszczony - choćby niedobrowolnie - to powinna ona podjąć we właściwym czasie określone środki prawne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie naruszonego prawa własności lub prawa posiadania (np. w postępowaniu cywilnym z zakresu ochrony posesoryjnej lub petytoryjnej lub w postępowaniu karnym). Rezygnacja z możliwości uruchomienia odpowiednich środków prawnych albo ich bezskuteczne wyczerpanie powoduje, że stan przymusu opuszczenia lokalu jako okoliczność negatywna dla wydania decyzji o wymeldowaniu zostaje,,zneutralizowany", a przesłanka dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu - poprzez zaniechania osoby wymeldowanej oraz dorozumianą akceptację faktów dokonanych - zostaje następczo uznana za spełnioną. Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżący nie podejmowali żadnych działań prawnych (w tym na drodze postępowania cywilnego lub karnego), dlatego należy przyjąć, że następczo i dobrowolnie zaakceptowali stan nieprzebywania w lokalu, z którego zostali wymeldowani.
Nie można również zapominać, że przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności musi być interpretowany w łączności z treścią art. 28 ust. 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Interpretacja oraz stosowanie przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu nie mogą zatem służyć kreowaniu stanu sprzecznego z rzeczywistym stanem faktycznym w zakresie istnienia i trwania faktu pobytu stałego lub czasowego danej osoby w określonym miejscu. Jeżeli zatem stan braku pobytu osoby wymeldowanej jest długotrwały, to - pomimo woli tej osoby w zakresie powrotu do miejsca byłego zameldowania - ustalenia w zakresie okoliczności związanych ze stanem wolicjonalnym wymeldowanego w momencie opuszczania mieszkania nie mogą prowadzić do podważania legalności decyzji, która prawidłowo deklaruje i ewidencjonuje fakt nieprzebywania danej osoby w miejscu dotychczasowego zameldowania. Decyzja o wymeldowaniu - mająca charakter ewidencyjny - nie niweczy ponadto prawa osoby wymeldowanej do ponownego zameldowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., II OSK 439/15).
Skoro, zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.