Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) odstąpił od nałożenia na użytkowników lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w B. i inwestorów wykonanych robót budowlanych, polegających na: przeniesieniu kuchni do części przedpokoju, likwidacji pomieszczenia W.C. (na powiększenie kuchni), usytuowanie pokoju w miejsce pierwotnego pomieszczenia kuchni, likwidacji kratki wywiewnej w dawnym W.C, przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przeniesieniem kuchenki gazowej oraz zmianie wejść do wentylacyjnej instalacji kominowej, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji, odwołanie wraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B..
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
W uzasadnieniu WINB podał, że PINB wszczął postępowanie administracyjne, w związku z wykonaniem przez B. S. i R. S. (inwestorów i użytkowników lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B.) robót budowlanych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nr [...], polegających na przeniesieniu kuchni do części przedpokoju, likwidacji pomieszczenia W.C. (na powiększenie kuchni), usytuowaniu pokoju w miejscu pierwotnego pomieszczenia kuchni, likwidacji kratki wywiewnej w dawnym W.C, przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przeniesieniem kuchenki gazowej oraz zmianie wejść do wentylacyjnej instalacji kominowej. Powyższe podyktowane było ustaleniami organu I instancji, na podstawie których stwierdził, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestorzy przed ich wykonaniem nie dokonali zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
WINB wyjaśnił, że w czasie realizacji przez inwestorów ww. robót budowlanych, tj. w 2004 r., zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, jednak w innym ich brzmieniu niż obecnie. W tym czasie wymienione roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie zastosowanie ma ustawa z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) znowelizowana ustawą z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Tym samym, od dnia 19.09.2020 r. zastosowanie mają już przepisy w nowym brzmieniu ustawy Prawo budowlane, a organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie administracyjne po dacie wejścia w życie nowelizacji ww. ustawy, zobowiązany jest do dokonania ustaleń dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych, na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, jednak likwidacja skutków samowoli budowlanej następuje już na podstawie aktualnych przepisów prawa, bowiem ma ona na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji.
WINB wskazał, że z dokonanych przez PINB ustaleń wynika, że stwierdzone roboty budowlane zostały wykonane w 2004 r., w tym czasie roboty takie wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu przepisu w trakcie realizacji obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Przepisy art. 29 ust. 1 ww. ustawy określały, jakie obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast w art. 29 ust. 2 ww. ustawy wymienione zostały roboty budowlane zwolnione z ww. obowiązku. Z kolei art. 30 tej ustawy stanowił o tym, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Przy czym, są to wyliczenia enumeratywne, czyli stanowią listę zamkniętą i nie można ich interpretować rozszerzająco. WINB wskazał, iż w powyższym katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie ujęto wskazanych robót budowlanych, w tym m.in. przebudowy przegród wewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz przebudowy instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym, tym samym przed ich realizacją inwestorzy zobowiązani byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.
WINB uznał, mając na uwadze obecnie obwiązujące przepisy, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym dokonano jedynie przebudowy bez naruszenia przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku oraz stwierdził, że obecnie przepisy nie przewidują wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższego wynika zatem, iż również przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej nie wymaga aktualnie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie WINB powyższe nie zwalnia inwestorów od wykonania ww. robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną oraz z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, w tym spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
WINB wyjaśnił, że w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały już wykonane, to nie wstrzymuje się ich postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1, lecz zastosowanie ma od razu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw.
z ust. 7 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia tychże robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie WINB, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo PINB postanowieniem z dnia [...].06.2022 r., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej z dnia [...].08.2022 r., sporządzonej przez inż. R. Z. posiadającego uprawienia budowlane o nr [...] (upr. do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), wynika, że wszystkie zmiany projektowane w części lokalu mieszkalnego nie naruszają konstrukcji budynku, rozbiórka ścianek działowych pomieszczenia WC nie wpływa na zmianę układu statycznego budynku, roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi i umożliwiają bezpieczną eksploatację ww. lokalu.
Wobec powyższego PINB doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do nałożenia jakichkolwiek czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jednakże zdaniem WINB PINB, dokonał jedynie pobieżnej analizy przedłożonej ekspertyzy technicznej i przedwcześnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie należało odstąpić od nałożenia określonych obowiązków.
Dokonując własnej analizy przedłożonej ekspertyzy WINB stwierdził, iż sporządzona ekspertyza nie wyjaśnia wszystkich kwestii wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...].06.2022 r. Ekspertyza techniczna zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia o prawidłowości wykonanych robót, niepoparte w żaden sposób przeprowadzonymi obliczeniami dotyczącymi m.in. konstrukcji budynku, czy odniesienia autora ekspertyzy do obowiązujących przepisów prawa, w tym również spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazano w złożonym odwołaniu, sporządzający ekspertyzę posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zatem nie jest uprawniony do sporządzenia oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych dotyczących przebudowy instalacji gazowej.
Z kolei załączony do ekspertyzy protokół z przeprowadzonego przeglądu szczelności instalacji gazowej, jest jedynie potwierdzeniem szczelności instalacji, nie jest natomiast dokumentem stwierdzającym prawidłowość wykonania przebudowy instalacji gazowej oraz spełnienia wymogów rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych przebudowanej instalacji gazowej. Dopiero ocena prawidłowości wykonania przebudowy instalacji gazowej oraz stwierdzenie bezpieczeństwa jej użytkowania, wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji gazowych, dałoby podstawy do przyjęcia przez autora ekspertyzy, że wykonane roboty budowlane umożliwiają bezpieczne użytkowanie obiektu.
Ponadto, ekspertyza winna zawierać również dokument potwierdzający posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych przez osobę sporządzającą taką ocenę, a nie tylko potwierdzenie posiadanych uprawnień budowlanych autora ekspertyzy.
Według WINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien raz jeszcze dokonać analizy wykonanych robót i ocenić czy ich zakres wymaga wcześniejszego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy nie jest objęty powyższym obowiązkiem. Następnie, organ I instancji winien wezwać inwestorów do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy przez jej autora o wskazane powyżej kwestie i jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym w szczególności z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ponadto WINB zwrócił uwagę również na wymogi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
WINB wskazał, że PINB ponownie rozpatrując sprawę winien zbadać, czy inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
W sprzeciwie od powyższej decyzji B. S. i R. S. -strona wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; zwanej dalej: K.p.a.) polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez:
- - uznanie, że przedłożona przez stronę w toku postępowania ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych zawiera braki uzasadniające uchylenie decyzji PINB z dnia [...] września 2022 r. znak: [...], podczas gdy przedłożona ekspertyza techniczna zawiera wszystkie elementy wskazane w postanowieniu PINB z dnia [...] czerwca 2022 r., które WINB uznał za prawidłowe, a przede wszystkim nakazanie PINB dokonywanie ustaleń faktycznych w zakresie naruszenia konstrukcji budynku, w sytuacji gdy okoliczności te nie mają najmniejszego znaczenia w sprawie z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych;
niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzonych uchybień w decyzji PINB, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinno wskazywać jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, a także dlaczego uchybienia te nie mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego;
sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez co decyzja ta przedstawia nielogiczną i sprzeczną ze sobą argumentację, w szczególności w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a także nieodniesienie się do szerokiej argumentacji strony przedstawionej w piśmie z dnia [...] października 2022 r; uznanie, że dokonanie oceny, czy stronie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi kwestię procesową, w sytuacji gdy zagadnienie to ma charakter materialnoprawny i powinno zostać rozstrzygnięte przez WINB.
W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem
I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej.
Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa).
Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2023 r. uchylająca w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie nałożenia na użytkowników lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w B. i inwestorów wykonanych robót budowlanych, polegających na obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
PINB postanowieniem z dnia [...].06.2022 r. na podstawie art. 81c ust.
- 2. Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych.
Zgodnie z art. 81c ust.
2. Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Należy zauważyć, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.
Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 452/22).
Równocześnie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2021 r., II OSK 170/19 (Lex nr 3275812), dla zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uargumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por.m.in. NSA w wyrokach: z 20 lutego 2009 r. II OSK 213/08, z 29 listopada 2019 r. II OSK 2877/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, dysponując pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien on rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia.
W organach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. SA/Bd 1367/03).
Mając zatem na uwadze charakter i cel art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, potrzeba jego zastosowania w danym postępowaniu powinna zostać wyraźnie uzasadniona przez organy nadzoru budowlanego, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.
W realiach rozpatrywanej sprawy WINB winien samodzielnie ustalić wszystkie kwestie dotyczące przedmiotowej sprawy a nie zlecać ich przeprowadzenie po raz kolejny PINB. W aktach administracyjnych sprawy odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. pismo Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. z dnia [...] marca 2022 r.) wyraźnie podano, że inwestorowi przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego – tak więc WINB powinien ocenić czy jest to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).
Strona w sprzeciwie wyraziła niezrozumienie co do tego czy w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych było wymagane zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę czy też nie było w ogóle takich wymogów. WINB winien precyzyjne i zrozumiale stronie wyjaśnić tę kwestię aby wiedziała czy w sprawie winna legitymować się posiadaniem pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też jest z tego obowiązku zwolniona.
W ocenie Sądu WINB dysponując tak zebranym materiałem dowodowym powinien samodzielnie rozstrzygnąć sprawę, a nie przekazywać ponownie do PINB.
Należy jeszcze raz podkreślić, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego nałożenie spornego obowiązku wymaga od organów szczegółowego uzasadnienia potrzeby przeprowadzenia w okolicznościach konkretnej sprawy dowodu z ekspertyzy technicznej.
W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu
I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w puknie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.