Uzasadnienie
W. P., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [...]2015r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...]2011r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały z istotny naruszeniem prawa tj.:
- - art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej w zw. z § 31 ust. 1 lit. g załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...]2004r.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP gwarantującej zasadę demokratycznego państwa prawa, obowiązku pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do państwa oraz zasadę praworządności, poprzez arbitralne, niepoparte żadnym uzasadnieniem zastosowanie najwyższych procentowych stawek opłat adiacenckich, mimo że przepisy ustawy przewidują margines decyzyjny,
- - § 31 ust. 1 pkt 1 Statutu, poprzez brak opiniowania przed skierowaniem pod obrady Rady Miejskiej przez komisje tej Rady, mimo obowiązku wynikającego ze Statutu,
- - § 26 ust. 5 pkt 2 Statutu, poprzez brak zawiadomienia członków rady z 21dniowym wyprzedzeniem o terminie sesji, co miało wpływ na ich przygotowanie się do sesji, w tym zapoznanie się z tematem opłat adiacenckich, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania,
- - § 26 ust. 6 Statutu poprzez brak zamieszczenia na tablicach ogłoszeń urzędu oraz w conajmniej jednym z lokalnych źródeł informacji o zwołaniu sesji, co ograniczyło dostęp mieszkańców do udziału w sesji, na której potencjalnie mogliby zabrać głos w ważnej dla siebie sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania,
- - § 26 ust. 6 załącznika nr 2 do Statutu poprzez brak wskazania w projekcie uchwały źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania.
Skarżący wywiódł, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest właścicielem nieruchomości, na której obowiązuje skarżona uchwała. Na wezwanie Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa odpowiedzi udzielił Przewodniczący Rady, którego argumentacji skarżący nie podziela. Nadto skarżący uzasadnił zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła jej o oddalenie kwestionując wszystkie zarzuty. W ocenie organu uzasadnienie skarżonej uchwały nie jest samym aktem prawnym, przywołane przez skarżącego przepisy nie wskazują co ono powinno zawierać. Stanowienie aktów prawnych nie jest rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie ma zatem mowy o jakiejkolwiek arbitralności działania rady miejskiej. Nie doszło również do zarzucanego naruszenia statutu gminy. Organ podkreślił, że w przypadku gdyby radny uznał, że dla oddania głosu potrzebna jest dodatkowa wiedza lub informacja, z pewnością zwróciłby się o takowe. Komisje zajmowały się projektem uchwały we wskazanych terminach, na których dyrektor właściwego Wydziału przedstawił projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich. Protokoły komisji sporządzane są przez sekretarzy komisji, a sposób zapisów posiedzeń komisji pozostaje w gestii komisji i przewodniczącego.
Jako nieprawdziwy i gołosłowny oceniono zarzut braku informacji o sesji na tablicy ogłoszeń, oraz niezawiadomienia we właściwym terminie radnych o sesji. Materiały na sesję wraz z zawiadomieniem zostały dostarczone radnym w terminie ustawowym, z protokołu wynika, że nikt z radnych nie wnosił zastrzeżeń co do terminu otrzymania zawiadomienia. Informacja o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad była również zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz ogłoszona na antenie Radia [...].
W piśmie z dnia [...]2016r. skarżący, podtrzymując skargę podniósł, że odpowiedź Gminy [...] nie może być brana pod uwagę, gdyż umocowania do reprezentowania Rady Miejskiej w [...] nie można wywieść z pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Zdaniem skarżącego, umocowanie do reprezentowania Rady w niniejszym postępowaniu sądowym winno nastąpić w formie uchwały rady. Także odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie może być brana pod uwagę, bowiem sprawa nie została wprowadzona do porządku obrad rady. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku ustawowego (art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten, w odniesieniu do uchwał organów gminy, koresponduje z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 z późn.zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei stosownie do ust. 4 tego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest wyłącznie istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie uchwały rady gminy nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał – bezskutecznie – Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonym zakresie. Nie może też budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich stanowi akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy czym zaznaczyć należy, że zastrzeżenia skarżącego co do sposobu i trybu rozpatrzenia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pozostają poza zakresem sądowej kontroli i nie mają wpływu na wynik sprawy.
W dalszej kolejności Sąd zważył, że W. P. posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] (dalej: Rady Miejskiej) w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.
Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej niewątpliwie wykazać może właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na obszarze objętym taką uchwałą.
W niniejszej sprawie niesporna pozostaje okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta ma charakter normatywny, wyznacza prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości na terenie gminy – jest zatem aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na danym terenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to ingerencja w sferę prawną indywidualnego, konkretnego podmiotu. Nie można nie dostrzegać, że uchwała w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ingeruje w sferę interesu prawnego (uprawnienia) właściciela nieruchomości, skoro rada gminy konkretyzuje wysokość stawek procentowych przedmiotowych opłat w pewnym zakresie określonym ustawowo.
Skarżona uchwała Rady Miejskiej z [...]2011 r. ustala wysokość stawek procentowych dwóch odrębnych danin publicznych (opłat adiacenckich) określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 102 z późn.zm., dalej "u.g.n.") tj. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.
Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. (...). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2).
W myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Art. 145 ust. 1 i 2 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust.
2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Stosownie do dyspozycji art. 146 ust. 2 u.g.n., wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska [...], powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 us.g. oraz art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej odpowiednio: w § 1 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...) na 30% wzrostu wartości nieruchomości, natomiast w § 2 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowa urządzeń infrastruktury technicznej, na 50 % różnicy między wartością, jaka nieruchomość miała przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.
W związku z zarzutami skargi należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, aby można było ją uznać za prawidłową powinna, w szczególności:
- 1) zostać podjętą na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, przez właściwy organ
- 2) w zakresie przedmiotu i treści normatywnych stosunków mieścić się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu,
- 3) nie pozostawać w sprzeczności z ustawą, na podstawie której została podjęta, a także z treścią innych aktów ustawowych.
Zauważyć także przyjdzie, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym za istotne naruszenia prawa przy podjęciu uchwały, należy uznać takie uchybienia, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie może być przykładowo akceptowana sytuacja tworzenia samoistnych norm prawnych w przepisach prawa miejscowego, sprzecznych z przepisami jakiejkolwiek ustawy, jeżeli przepis upoważniający nie zawiera wyraźnego przekazania danej materii do odrębnego uregulowania, jak również istotne pogwałcenie wiążących organ reguł i zasad procedowania nad aktem normatywnym. Godzi się także podkreślić, że mimo iż radzie gminy przysługują określone ustawowo uprawnienia, to nie wynika z tego całkowita dowolność działania organów gminy.
Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego państwa, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rangę normy konstytucyjnej. Jednakże konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność gminy nie ma bezwzględnego charakteru. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. W demokratycznym państwie prawa organy władzy publicznej nie są wyłączone spod działania prawa. Wolą ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy uprawnienia do ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich w zakreślonych przez ustawę granicach, czyli w nieprzekraczalnej wysokości odpowiednio 30% lub 50% różnicy sprecyzowanych w art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 u.g.n. wartości nieruchomości.
Wskazać należy, że prawo do żądania przedmiotowych opłat na rzecz gminy zarówno związanych ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego), dokonywanego zgodnie z ustaleniami planu miejscowego lub związanych z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ma podłoże w tym, że najczęściej okolicznościom tym towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, w szczególności której stworzono warunki do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej.
W związku z tym, skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Z pewnością sam fakt ustalenia konkretnej wysokości stawki procentowej takiej opłaty, jak i późniejsza decyzja o obciążeniu nią poszczególnych właścicieli, związany może być między innymi z sytuacją majątkową, dochodami oraz dalszymi potrzebami i planami inwestycyjnymi danej gminy.
Zawarte w powyższych przepisach ustawowe upoważnienia określają:
- 1) organ, który jest władny do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, którym jest rada gminy,
- 2) formę aktu prawnego, którą ma być stosowna uchwała,
- 3) zakres przedmiotowy uchwały, w tym wypadku ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie większej niż określona w ustawie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, co stanowi w istocie okoliczność niesporną, że ustalając w skarżonej uchwale wysokość opisanych wyżej stawek procentowych opłat adiacenckich (30% i 50%) Rada Miejska nie przekroczyła ustawowych kompetencji, ani ram przywołanych wyżej upoważnień ustawowych, ustalając obie stawki procentowe w maksymalnej ustawowej wysokości.
Skarżący upatruje naruszenia art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 u.g.n. w związku z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 31 ust. 1 lit. g załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...]2004r.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w tym, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w jej uzasadnieniu zastosowania najwyższych procentowych stawek opłat adiacenckich, mimo że przepisy ustawy przewidują margines decyzyjny.
W ocenie sądu, lekceważony przez organ zarzut odnoszący się do wadliwości uzasadnienia skarżonego aktu prawa miejscowego i jego projektu, w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji ustalenia przez radę gminy maksymalnej dopuszczalnej wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich jest zasadny, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.
Zgodzić należy się ze skarżącym, a zakwestionować stanowisko organu uchwałodawczego, iż zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ gminy na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi gminy margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu oraz w szczególności uzasadnieniu uchwały właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za ustaleniem konkretnej wysokości opłaty. Brak jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia opłat adiacenckich na poziomie stawek maksymalnych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje, co zasadnie zarzuca skarżący, zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.
Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się natomiast wyłącznie do przywołania treści przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia aktu prawnego.
Z przywołanych w skardze zapisów § 131 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) wynika wyłącznie to, że do projektu aktu prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie, które sporządza się według zasad określonych w odrębnych przepisach.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Statut Miasta i Gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2004r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...]r. poz. 1461 z późn.zm.) w załączniku nr 2 określa zasady i tryb działania rady miejskiej, § 31 ust. 1 stanowiąc, że uchwały rady powinny być zredagowane w sposób czytelny i zawierać przede wszystkim: a) datę, tytuł i kolejny numer, b) podstawę prawną, c) postanowienia merytoryczne, d) określenie organów odpowiedzialnych za wykonanie uchwały, e) termin jej wykonania, f) termin wejścia w życie uchwały, ewentualnie czas jej obowiązywania, g) uzasadnienie, h) wskazanie źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania. Przepisy Statutu nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących treści uzasadnienia uchwały rady ani jej projektu.
Jak wynika z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej z [...]2011 r. (ad 7g strona 38-39 akt sądowych) w trakcie obrad odbyła się dyskusja na temat projektowanej wysokości stawek opłat adiacenckich, w trakcie której jedna z radnych kwestionowała konieczność ustalenia tych opłat i wysokości stawek 30% i 50%. Burmistrza Miasta i Gminy [...] (projektodawca uchwały) argumentował, że gmina jest zobowiązana wykupić grunty pod drogi i wykonać infrastrukturę, do wykonania są drogi w [...]. Burmistrz wskazał, że podjęcie tej uchwały jest trudne, ale sąsiednie gminy także wprowadziły tę opłatę. Podał przykład [...], gdzie nie odbywa się budowa dróg bez udziału finansowego mieszkańców. Podsumował, że aby myśleć o przyszłości trzeba tworzyć zgodnie z prawem źródła finansowania.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że powyższe naruszenie reguł ogólnych procedury uchwałodawczej, aczkolwiek naganne, jednakże nie stanowi w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów u.g.n. ani też przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, bowiem Rada Miejska nie przekroczyła swojego uprawnienia i nie wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia. Jak wynika z analizy procedury uchwałodawczej, zaproponowanie w projekcie i ustalenie przez radę stawek opłat w maksymalnej ustawowej wysokości, znajdowało uzasadnienie w ustawowym celu tychże opłat i potrzeb inwestycyjnych gminy.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie doszło w sprawie również do istotnego naruszenia innych przepisów procedury, w tym w ustawie o samorządzie gminnym oraz w akcie prawa miejscowego regulującym ustrój gminy - Statucie.
Zgodnie z § 9 załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy [...], w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, o terminie sesji zwyczajnej rady zawiadamia się jej członków oraz burmistrza w terminach określonych w § 26 statutu (ust. 1). Wraz z zawiadomieniem radnym i (...) dostarcza się projekty uchwał oraz niezbędne materiały związane z porządkiem obrad (ust.2). W razie niedotrzymania terminów, o jakich mowa w ust. 1, rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin jej odbycia. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez radnego tylko na początku obrad, przed głosowaniem nad ewentualnym wnioskiem o zmianę porządku obrad (ust.3).
W myśl § 26 ust. 4 i 5 Statutu, przewodniczący zawiadamia pisemnie członków rady oraz burmistrza, co najmniej na 7 dni przed terminem sesji, o miejscu i godzinie jej rozpoczęcia, podając jednocześnie porządek obrad wraz z projektami uchwał, a co najmniej na 21 dni przed terminem sesji, gdy przedmiotem sesji jest: 1) uchwalenie budżetu gminy;
2) sprawozdanie z wykonania budżetu i udzielenie lub nieudzielenie absolutorium dla burmistrza. Stosownie do ust. 6 § 26, informację o zwołaniu sesji umieszcza się również na tablicach ogłoszeń urzędu miasta i gminy w [...] oraz publikuje w co najmniej jednym z lokalnych źródeł informacji.
Inicjatywa uchwałodawcza poparta własnym projektem przysługuje radnemu, komisjom oraz burmistrzowi (§ 27 statutu). W myśl § 31 ust. 1 pkt 1 Statutu do zadań wspólnych komisji stałych rady należy opiniowanie projektów uchwał rady. W tym czasie rada miejska miała 5 komisji stałych (§ 30 ust. 1 statutu).
Z akt przedłożonych przez skarżony organ wynika, że zawiadomienie o sesji w dniu [...]2011r. wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał i materiałami zostały doręczone radnym w dniu [...]2011r., zatem termin, o którym mowa w § 26 ust. 4 i 5 Statutu został zachowany. Wszelkie zarzuty skarżącego, iż był to termin nieodpowiedni i zbyt krótki dla możliwości przygotowania się przez radnych do procedowania nad skarżoną uchwałą dotyczącą ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, są oczywiście bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej.
Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy, w tym protokołach obrad stałych komisji rady zarzut, że projekt skarżonej uchwały nie został zaopiniowany przez te komisje, zgodnie z przyjętym zwyczajem. Przepisy statutu nie regulują formy opiniowania projektów uchwał, ani wyprażeniu opinii komisji, w szczególności nie przewidują sporządzenia odrębnej opinii do każdego projektu. Nie sposób również nie dostrzec, że brak jest w przepisach lokalnych normy regulującej wymagania co do treści protokołu z posiedzenia komisji, co w istocie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie i z uwagi na jawność działalności organów, nie zasługuje na akceptację. W istocie przedłożone protokoły posiedzeń komisji uchybiają zasadom rzetelności, jasności, nie zawierają w większości opinii co do poszczególnych projektów uchwał, posługując się np. określeniem "omówiono", co nie jest pojęciem jednoznacznym do zaopiniowania.
Z analizy protokołów posiedzeń tych komisji, które odbyły się w dniach [...]2011r. wynika, że praktyką było nieuwzględnianiu w protokołach przebiegu posiedzenia komisji i jej obrad, a odnotowanie stanowiska tylko w tych sprawach i co do tych projektów uchwał, co do których dana komisja chciała zając stanowisko czy to negatywne czy akceptujące. Druki protokołów z posiedzeń komisji zawierają wszakże rubryki zarówno na omówione tematy posiedzenia, jak i wnioski wysunięte przez komisję oraz opinie wydawane przez komisję, jednak żaden z protokołów tych warunków nie spełnia. Te uchybienia przy sporządzaniu tak istotnych dla działalności organów rady gminy dokumentów urzędowych z pewnością wymagają niezwłocznej interwencji właściwych organów gminy, jednakże nie stanowią wyłącznego przedmiotu sądowej oceny w oderwaniu od okoliczności sprawy.
W ocenie Sądu, to uchybienie nie może być ocenione samoistnie jako istotne naruszenie procedury skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Podstawy do takiego zakwalifikowania nie daje treść nieprecyzyjnych i bardzo ogólnikowych zapisów Statutu i jego załącznika. Skarżący nie podważył skutecznie wynikającego z treści dokumentów przedłożonych przez organ faktu poddania projektu uchwały "opinii" komisji stałych rady.
Nie można także podzielić zarzutu naruszenia § 26 ust. 6 Statutu, bowiem organ wykazał, a skarżący w istocie nie zakwestionował, że zawiadomienie o zwołaniu sesji i porządku obrad było umieszczone na tablicach ogłoszeń urzędu oraz było ogłoszone w lokalnym radiu, które z pewnością jest lokalnym źródłem informacji, Nadto z akt sprawy wynika, że stosowna informacja w tym zakresie była również ogłoszona na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe oznacza, że zainteresowani mieszkańcy mogli wsiąść udział w sesji rady gminy, na której podejmowano skarżoną uchwałę i zabrać w tej sprawie głos.
Odnośnie zarzutu naruszenia także § 26 ust. 6 załącznika nr 2 statutu poprzez brak wskazania w projekcie uchwały źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania, w pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że przepis § 26 załącznika nr 2 Statutu Miasta i Gminy [...] składa się wyłącznie z 4 ustępów, z których żaden nie reguluje kwestii uzasadnienia projektu uchwały. Z kolei zgodnie z § 31 ust. 3 załącznika nr 2 Statutu wyłącznie projekt uchwał zgłoszony przez komisję, grupę radnych musi zawierać pisemne uzasadnienie, w którym wskazane będzie źródło finansowania zadania będącego przedmiotem uchwały. Nie wynika z akt sprawy aby projekt przedmiotowej uchwały był zgłoszony w takim właśnie trybie.
Wprawdzie jak już wskazano, wśród elementów uchwały rady w § 31 ust. 1 lit. h załącznika nr 2 do Statutu wymieniono wskazanie źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania, jednakże w ocenie sądu, brak tego elementu w treści zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich, pozostaje bez wpływu na legalność tego aktu prawnego. Bez wątpienia bowiem jest to akt prawny, którego celem i istotą jest przysporzenie środków finansowych gminie, a ewentualne środki finansowe niezbędne do jej wykonania, co zasadnie podnosi organ, stanowią niewspółmierną wartość wobec przewidywanych dochodów.
Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego, o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku ustawowego, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na skargę przez źle umocowanego pełnomocnika, zgłoszony w piśmie z [...]2016 r. Odpowiedź na skargę została w niniejszej sprawie udzielona przez organ w ustawowym terminie, z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt (burmistrza, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Uwzględniając treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. I OPS 3/12 w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest upoważniony do reprezentowania także Rady Miejskiej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie wynika z akt sprawy aby zachodziły okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej w niniejszej sprawie. Skarżący także takowych nie wskazał, ograniczając się tylko do kwestionowania reprezentacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że wskazane naruszenia procedury i zasad tworzenia miejscowych aktów prawnych, nie są naruszeniami które skutkować winny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 91 u.s.g. Brak bowiem podstaw aby ocenić zaskarżony akt prawny jako oczywiście i bezpośrednio sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.