Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 153/20

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)- dalej jako: "kpa" oraz art. 93 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r., Nr 36, poz. 341)) - dalej jako: "r.p.a." w związku z art. 22 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – dalej jako: "dekret 7 kwietnia 1948 r.", utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., z dnia [...] listopada 1950 r. (znak: [...]), o wywłaszczeniu nieruchomości w I. ul. O. Z akt sprawy wynika, że [...] maja 1949 r. Dyrekcja Okręgowa [...] w G. wystąpiła z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa – P., w trybie art. 1 ust. 1 w łączności z art. 2 pkt 1 i pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. gruntów położonych w I., oznaczonych jako parcele numer: [...] o powierzchni [...] m2 należącą do J., B. T., Z., A. A. i W. C. T., [...] o powierzchni [...] m2 należącą do C. J. G., [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2 należące do B. B. oraz [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2 należące do F. D. W myśl art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wywłaszczenie polegać miało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Wnioskodawca wskazał, że parcele wymienione we wniosku zostały zajęte wymienionym właścicielom w czasie wojny (w tym B. B.), a okupant wybudował na tych terenach domy mieszkalne, posiadające obecnie oznaczenie policyjne I. ul. O. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] na mieszkania dla pracowników kolejowych.

Zaznaczył przy tym, że od czasu wyparcia okupanta do chwili wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r., nieruchomości te znajdują się nieprzerwanie w użytkowaniu P. i użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem, czyli na cele mieszkalne dla kolejarzy.

W związku z powyższym wnioskodawca stwierdził, że wywłaszczenie jest niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowej eksploatacji Kolei P. Starosta I. [...] grudnia 1949 r., działając w imieniu Wojewody P., na mocy upoważnienia z dnia [...] listopada 1949 r., sporządził protokół z rozprawy, na której pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej [...] w G. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o wywłaszczenie, utrzymując, że wywłaszczenie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji Kolei P. Obecny na posiedzeniu pełnomocnik B. B. wniósł o wyłączenie spod wywłaszczenia domu, który jego mocodawca nabył jeszcze przed wojną i z którego korzysta od czasu ustania okupacji do chwili obecnej. Wskazał, że jego mocodawca pobiera czynsz od czterech lokatorów. Wniósł o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu od ulicy O. do tego domu, jak też obejścia naokoło domu. W razie wywłaszczenia dalszych terenów jego mocodawców, wnioskował o przyznanie odpowiedniego wynagrodzenia za te obiekty.

Pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej [...] w G., powołując się na pkt 2 art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zaoponował przeciwko wyłączeniu spod wywłaszczenia obiektu, należącego do B. B., uzasadniając stanowisko stwierdzeniem, że utworzona w ten sposób enklawa utrudniłaby prowadzenie racjonalnej gospodarki mieszkaniowej.

W trakcie rozprawy dokonano także oględzin przedmiotowej nieruchomości, jednak porozumienia nie osiągnięto. Rozprawa została odroczona.

Dnia [...] lutego 1950 r. pełnomocnik B. B., nawiązując do omawianego wyżej protokołu z dnia [...] grudnia 1949 r., ponownie wniósł o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod wywłaszczenia i ustanowienie prawa przechodu i przejazdu w formie służebności, zgodnie z załączoną przez niego mapką.

W dniu [...] sierpnia 1950 r. sporządzono protokół z rozprawy, w której w charakterze stron udział wzięli - pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej [...] oraz J. G. i B. B. Podczas rozprawy B. B. poparł wcześniejsze wnioski złożone przez jego pełnomocnika o wyłączeniu przedmiotowej nieruchomości spod wywłaszczenia, ewentualnie zawnioskował o przyznanie sprawiedliwego odszkodowania zarówno za grunt jak i za dom, stanowiący jego własność oraz o przyspieszenie prowadzenia postępowania odszkodowawczego.

Pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej [...] podtrzymał swoje poprzednie oświadczenie i również prosił o przyspieszenie prowadzenia postępowania odszkodowawczego odnośnie nieruchomości B. B. Na podstawie ww. rozprawy oraz przepisów zawartych w art. 72 r.p.a., art. 22 rozporządzenia Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem i dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wydział Społeczno-Administracyjny [...] listopada 1950 r. wydało orzeczenie (znak: [...]) o wywłaszczeniu - odjęciu prawa własności - z dniem [...] maja 1945 r. nieruchomości zgodnie z wnioskiem Dyrekcji Okręgowej [...] w G., na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla [...] Okręgu G. Organ uzasadnił orzeczenie tym, że wyżej wymienione nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w czasie wojny 1939-1945 r. W ciągu tego okresu okupant wybudował na tym terenie domy mieszkalne dla pracowników kolejowych, które od czasu wyparcia okupanta do chwili wydania niniejszego orzeczenia, a zatem również w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., są nadal używane na cele mieszkalne dla kolejarzy i znajdują się nieprzerwanie we władaniu [...]. Wskazał też, że nieruchomości te są niezbędne dla prawidłowej eksploatacji Kolei na tym terenie.

Organ orzekając o wywłaszczeniu odniósł się także do wniosku B. B. o wyłączenie spod wywłaszczenia należącego do niego domu, położonego na terenie wywłaszczanym. W ocenie organu takie wyłączenie spowodowałoby powstanie enklawy utrudniającej prowadzenie racjonalnej gospodarki na wywłaszczonym terenie.

B. B. w piśmie z [...] grudnia 1950 r. złożył od powyższego orzeczenia odwołanie wyjaśniając, że po powrocie z wysiedlenia Sąd Grodzki w I. [...] lipca 1945 r. (Nr [...]), wydał postanowienie o przywróceniu posiadania nieruchomości położonej w I. przy ul. O., a komornik Sądu Grodzkiego w I. [...] września 1945 r. wprowadził go urzędowo w jej posiadanie.

Skarżący zaznaczył też, że zasadniczo zgadza się na wywłaszczenie, prosi jednak o wyznaczenie Komisji Szacunkowej, celem ustalenia wartości gruntu i znajdujących się na tym gruncie nieruchomości z 1939 r.

Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji odwołanie to, ze względu na jego treść, zostało uznane za pismo w sprawie lub ewentualnie za wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji.

Przystąpiono natomiast do wykonania orzeczenia i kontynuowano postępowanie, które zakończyło się wydaniem orzeczenia z [...] lipca 1951 r. [...] o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości należącej do B. B., pow. [...] m2, ks. Wiecz. Tom [...], karta [...].

W powyższym orzeczeniu stwierdzono, że: "Ustalenie odszkodowania nastąpi w trybie art. 4 pkt 6 i 7 dekretu z 7.IV.48 r./Dz. Ust. Nr 20, poz. 138/ na wniosek wywłaszczonego". Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz pouczono o środkach zaskarżenia.

B. B. w piśmie z [...] lipca 1951 r. złożył odwołanie, w którego treści wskazał, że: "Na wywłaszczenie terenu, na którym okupant niemiecki pobudował domy zasadniczo zgadzam się. Jednak nie zgadzam się na wywłaszczenie nieruchomości znajdujących się na tychże terenach pobudowanej jeszcze przed rokiem 1939."

Powyższe odwołanie z [...] lipca 1951r. zostało skierowane do Prezydium Rady Ministrów w W. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (w skrócie: "PWRN").

W orzeczeniu z [...] maja 1952 ([...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z [...] listopada 1950r. nieruchomość.

B. B. [...] czerwca 1952 r. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia, w zakwestionował kwotę ustalonego odszkodowania.

Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 1952 r. nie uwzględniła ww. odwołania i utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

Po latach, dopiero [...] sierpnia 2015 r. M. S. - spadkobierczyni B. B., reprezentowana przez radcę prawnego – M. F., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1950 r. (znak: [...]).

Decyzją z [...] lutego 2017 r., (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie, argumentując stanowisko tym, że w aktach postępowania znajduje się odwołanie B. B., które nie zostało przekazane celem rozpatrzenia organowi II instancji, czyli ówczesnemu Prezydium Rady Ministrów, jak też nie spowodowało zmiany decyzji w trybie autokontroli przez organ I instancji (ówczesne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej).

W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji o umorzeniu postepowania wskazał na konieczność rozpatrzenia odwołania, a jako organ właściwy do jego rozpoznania wyznaczył Wojewodę [...].

Jednocześnie Minister ustalił, że podstawę prawną do rozstrzygania odwołania będą stanowiły przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenia Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.

M. S., [...] lipca 2019 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o kontynuowanie postępowania odwoławczego wezwanie do usunięcia stanu bezczynności podnosząc, że odwołania B. B. nigdy nie rozpatrzono. Na potwierdzenie stanowiska ww. wskazała decyzję PWRN, i odwołanie znajdujące się w aktach archiwalnych oraz decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]).

Zdaniem Wnioskodawczyni z art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynikała konieczność łącznego spełnienia pięciu przesłanek, których niespełnienie skutkowało brakiem podstawy prawnej do wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie Wnioskodawczyni cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie był zgodny z założeniami art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. W jej ocenie pojęcie celu użyteczności publicznej musi łączyć ogólna dostępność dla całego społeczeństwa, a nie określonej grupy społecznej, w tym przypadku pracowników kolei.

M. S. wniosła także o uchylenie decyzji organu I instancji, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała również, że całość akt wywłaszczeniowych znajduje się w zasobie Archiwum Państwowego w B. W odpowiedzi na pismo Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2019r. Archiwum Państwowe w B. przesłało wnioskowane akta postępowania wywłaszczeniowego, którego stroną był m.in. B. B. Po zapoznaniu się z aktami postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez PWRN pod sygnaturą [...] Wojewoda [...], zgodnie z treścią art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej jako: "kpa", zawiadomił M. S. o przysługującym stronom prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na powyższe M. S., reprezentowana przez radcę prawnego M. F., [...] października 2019 r. zwróciła się pisemnie do organu wskazując, że kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego powinno odbywać się w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy, na mocy których wydano rzeczone orzeczenie wygasły.

Jednocześnie ww. ponownie zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji niezgodnie z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wymieniając przesłanki zawarte w art. 1 i 2 niniejszego aktu prawnego, które jej zdaniem nie zostały spełnione. Ponownie został podniesiony zarzut braku podstaw prawnych wywłaszczenia ze względu na nie spełnienie łącznie pięciu przesłanek wynikających z przepisów wymienionego dekretu, a także w szczególności ze względu na cel wywłaszczenia, który zdaniem strony nie spełniał kryteriów zawartych w art. 2 pkt 1 tego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa Wojewoda zawiadomił Starostę I. o przysługującym stronom prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wojewoda [...], powołał się w orzeczeniu na art. 22 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, który stanowi, że po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda wydaje orzeczenie o wywłaszczeniu lub odmawia jego wydania jeśli zachodzą ku temu powody prawne lub faktyczne.

Dodał również, że zgodnie z art. 22 § 2 wspomnianej wyżej ustawy, orzeczenie powinno zawierać w szczególności ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, celu wywłaszczenia z określeniem projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów.

Na podstawie art. 22 § 3 omawianej ustawy w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na budowę lub przebudowę linii kolejowych, budynków i innych urządzeń niezbędnych do eksploatacji kolei, Wojewoda na wniosek wywłaszczającego może mu zezwolić na niezwłoczne objęcie wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda ustali równocześnie lub najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od chwili objęcia nieruchomości wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które będzie wypłacone w ciągu dwóch miesięcy lub - w razie zachodzących przeszkód prawnych - złożone do depozytu sądowego; w razie niezachowania tego terminu wojewoda na wniosek strony uchyli zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji z treści art. 1 ust 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynika, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie na mocy art. 1 ust. 2 tego dekretu, dopuszczalne jest także wywłaszczenie nieruchomości zajętych od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność państwa.

Organ II instancji wyjaśnił, że z ust. 3 omawianego przepisu wynika, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Natomiast zgodnie z art. 2 tego wspomnianego dekretu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały:

1. a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,
2. b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,
3. c) na cele wojskowe,
4. d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze,
5. e) pod zalesienia lub melioracje,
6. f) na cele użyteczności publicznej, a zgodnie z ust. 2 są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszy publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią ww. przepisów zostało wydane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (znak: [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości B. B. na rzecz Dyrekcji Okręgowej [...] w G. B. B złożył pismo zatytułowane jako odwołanie.

Wojewoda podkreślił, że w piśmie tym B. B. zgadza się na wywłaszczenie nieruchomości w takim wymiarze, jaki wskazany był we wniosku Dyrekcji Okręgowej [...], obejmującym nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, wnosząc jednak o przyznanie słusznego odszkodowania.

Z powyższego stanowiska strony organ II instancji wyprowadził wniosek, że niezadowolenie strony nie dotyczy samego wywłaszczenia.

Ponadto organ II instancji wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a w postępowaniu tym spełniona została również przesłanka z art. 2 ust. 2 tego dekretu. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo wydał orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, czego nie kwestionuje również strona skarżąca, która nie zgłasza uwag co do przebiegu i zasadności wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody przedmiotowe nieruchomości zajęte zostały z przeznaczeniem na cele mieszkalne dla pracowników kolei, zatem przeznaczenie wywłaszczonych omawianym orzeczeniem nieruchomości nastąpiło zgodnie z przesłankami wymienionymi enumeratywnie w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w tym przypadku wskazanymi w art. 2 ust. 1 lit. b, czyli cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa oraz ust. 1 lit. f, na cele użyteczności publicznej.

Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygnatura akt: I OSK 1840/13), wyprowadzając stanowisko, że treść art. 2 pkt 1a - f dekretu wskazuje, że ówczesny ustawodawca za równorzędne - dające jednakową podstawę do wywłaszczenia - uznał wszystkie cele wymienione w owym przepisie. Z tym, że poszczególne cele wskazane w pkt 1 a - e określił przy użyciu konkretnych pojęć, uznając je wszystkie za cele użyteczności publicznej, skoro z tytułu dekretu wynika, że tylko takich nieruchomości dekret ten dotyczy, natomiast w pkt 1 lit. f wskazał cel użyteczności publicznej, przy czym nie posłużył się określeniem "inny cel użyteczności publicznej", co uzasadniało ścieśniającą interpretację tegoż celu.

Zdaniem organu II instancji ważkie jest także spostrzeżenie o odrębności poszczególnych celów wymienionych w art. 2 pkt 1 a - f dekretu. Przy tym cele wymienione w art. 2 ust. 1 pkt a-e zostały przez ustawodawcę uznane na potrzeby tegoż dekretu za autonomiczne cele użyteczności publicznej, dające samodzielną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewoda, powołując się na wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1383/12), przypomniał, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczegółową formę przejmowania majątków na rzecz Państwa – zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi - musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Wojewoda [...] za bezsporne uznał, że na nieruchomościach ujętych w przedmiotowym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. znajdowały się budynki zbudowane przez okupanta w czasie wojny 1939-1945 r. dla pracowników kolei niemieckich, które od czasu wyparcia okupanta do chwili wydania niniejszego orzeczenia, a zatem również w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. znajdowały się nieprzerwanie w użytkowaniu [...] i używane były zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, na cele mieszkalne dla pracowników kolejowych. Na poparcie celowości wywłaszczenia organ powołał się na wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt: I OSK 669/12, z którego wynika, że nawet w czasie okupacji transport kolejowy stanowił element komunikacji publicznej, z którego korzystali również Polacy. Kolej stanowiła główny środek transportu. Pracownicy kolei poza zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę, pełnili służbę, a stosunek służbowy miał charakter publiczno-prawny.

Jeszcze przed 1 września 1939 r. stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1928 r. o stosunku służbowym pracowników przedsiębiorstwa "[...] " (t.j. z 1932 r. Dz.U. Nr 86, poz. 736), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 i 27 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), pracownicy kolei mieli prawo do mieszkań w miejscu pełnienia służby. W przypadku przeniesienia pracownika do pełnienia służby w innej miejscowości i braku mieszkania w tej nowej siedzibie służby, to pracownik miał prawo do stosownego odszkodowania.

Podobnie w okresie powojennym, gdzie stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 1945 r. o służbie w przedsiębiorstwie "[...] " (Dz.U. Nr 52, poz. 299) personel kolei obowiązany był mieszkać w miejscowości, w której władza przydzieliła mu mieszkanie. Pracownik pozostający w służbie podlegał stosownym ograniczeniom co do wyboru miejsca zamieszkania oraz jego opuszczenia. Pracownik pełniący służbę związaną z ruchem pociągów winien wręcz przed każdorazowym opuszczeniem miejsca stałego zamieszkania zawiadomić o tym bezpośredniego zwierzchnika, podając miejsce chwilowego pobytu. Ponadto na prośbę pracownika można było zezwolić na zamieszkanie w innej miejscowości, jednakże pod warunkiem, że będzie on mógł punktualnie i bez przeszkód czynić zadość wszystkim obowiązkom służbowym (§ 34 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Wojewody mieszkania dla kolejarzy nie stanowiły elementu wsparcia socjalnego, ale bezpośredni element związany z prawidłowym funkcjonowaniem i utrzymaniem urządzeń kolejowych służących m.in. transportowi publicznemu.

Taka sytuacja miała również miejsce w okresie okupacji, kiedy zarówno kolejarze niemieccy, jak i polscy pełnili służbę, co uzasadnia słuszność wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Wojewoda podkreślił, że również strona skarżąca nie zaprzeczyła okolicznościom faktycznym będącym podstawą faktyczną wywłaszczenia. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, żeby w którymkolwiek momencie uczestnicy tego postępowania kwestionowali zarówno sposób użytkowania tej nieruchomości jak też zasady formalne, zastosowane podczas prowadzenia tego postępowania administracyjnego.

Wojewoda odnosząc się do kwestii, dotyczącej prośby o wyznaczenie Komisji Szacunkowej celem ustalenia wartości gruntu i znajdującej się na nim nieruchomości uznał, że odwołanie nie jest zasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie odszkodowania stanowiło kolejny etap postępowania wywłaszczeniowego i następowało na mocy art. 31 § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, z którego wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania wywłaszczający składa Wojewodzie przed upływem trzech miesięcy od daty doręczenia ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu lub na mocy art. 31 § 2 jeżeli wywłaszczający nie zgłosi w tym terminie wniosku, wywłaszczony może sam wystąpić z żądaniem o ustalenie odszkodowania.

Zdaniem Wojewody rozpatrywane odwołanie dotyczyło natomiast orzeczenia o wywłaszczeniu.

Wobec powyższego organ II instancji decyzją z [...] listopada 2019 r. uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 22 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowem oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

M. S. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa na skutek wydania decyzji bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ zastosował łącznie przepisy proceduralne nieobowiązujące (art. 22 i art. 93 r.p.a. i przepisy dekretu z 7 kwietnia 1948 r. jak i część przepisów obowiązujących, mających zastosowanie w niniejszej sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 kpa);
2. 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 112-127 ugn w zw. z art. 233 ugn, na skutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na skutek nie zastosowania art. 112-127 ugn w zw. z art. 233 ugn w niniejszej sprawie;
3. 3. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 153 i 170 ppsa poprzez nie zastosowanie wiążących w niniejszej sprawie jak i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wytycznych, wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 lipca 2019 r. II SA/Bd 366/19, wydanego w niniejszej sprawie sensu largo, a dotyczących prawa właściwego w niniejszej sprawie;
4. 4. art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
5. 5. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędne jak i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że:
6. a) niezadowolenie strony (poprzedniego właściciela B. B. jak i Skarżącej) nie dotyczy samego wywłaszczenia;
7. b) strona skarżąca nie zgłaszała uwag co do przebiegu i zasadności wywłaszczenia;
8. c) spełnione zostały wszystkie łączne przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości.
9. 6. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że cel wywłaszczenia określony w decyzji PWRN w B. z [...] listopada 1950r., nr [...], jako cele mieszkaniowe dla kolejarzy, jak również cel wywłaszczeniowy przyjęty dowolnie przez organ II instancji, określony jako wywłaszczenie dla przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, spełniały kryterium celu użyteczności publicznej zdefiniowanego w tym przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w przypadku stwierdzenia przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, a przypadku uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości lub części, wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz..2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, Nr 2325 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], która została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 93 r.p.a., w związku z art. 22 rozporządzenia Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dekretu z 7 kwietnia 1948 r.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji rozpoznał odwołanie z [...] grudnia 1950 r., złożone przez B. B., a podtrzymane przez Skarżącą po prawie 70 latach od jego złożenia.

W rozstrzygnięciu zaskarżonej złożonej decyzji Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] listopada 1950 r. (znak: [...]) o wywłaszczeniu nieruchomości w I., ul. O. W ocenie Sądu Skarżąca jako następca prawny nieżyjącego już B. B. ma interes prawny w rozpatrzeniu odwołania z [...] grudnia 1950 r.

Zarówno Skarżąca, jak i organ są zgodni, że postępowanie, w którym zostało wydane orzeczenie z [...] listopada 1950 r. jest niezakończonym postępowaniem odwoławczym w przedmiocie wywłaszczenia.

Wyjaśnienia wymaga, które przepisy prawa procesowego i materialnego należy obecnie stosować.

Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] listopada 1950 r. o wywłaszczeniu, polegająca na odjęciu prawa własności z dniem [...] maja 1945r. nieruchomości należącej do B. B. ([...] m2) na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla [...] Okręgu G., została wydana na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928, Nr 36, poz.341).

Dla potrzeb niniejszego postępowania konieczne było prześledzenie zmian legislacyjnych i przepisów intertemporalnych, począwszy od czasu obowiązywania ww. rozporządzenia do chwili obecnej, gdy obowiązują przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256).

Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, w jej pierwotnej wersji ogłoszonej w Dz.U. z 1960, Nr 30 poz.168, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1961 r.(art. 196). W art. 195 § 2 tekstu pierwotnego kpa postanowiono, że w szczególności traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami).

Podkreślić jednak należy, że w przepisach przejściowych, dokładnie w art. 191 tekstu pierwotnego kpa zadecydowano, że do spraw wszczętych i nie zakończonych w danej instancji przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Przepis art. 191 § 1 pierwotnej wersji k.p.a. stanowił, że: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych".

Skoro decyzja organu I instancji została w przedmiotowej sprawie wydana na podstawie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a odwołanie od tego orzeczenia rozpatrywane jest w obecnie, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256), to sprawa ta jako wszczęta przed dniem wejścia w życie k.p.a. winna być rozpoznawana aż do jej ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, tj. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.

Nie ma więc znaczenia, że w art. 195 § 1 i 2 pierwotnego tekstu k.p.a. uchylono wszelkie przepisy dotyczące spraw uregulowanych w kodeksie, w tym rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, gdyż o stosowaniu dotychczasowych przepisów rozstrzygał wyraźnie przepis przejściowy.

Przepis ten został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), która w art. 13 ust. 1 wprowadziła regulację, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Co prawda ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) uchyliła ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jednak jedynie w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 11 maja 1995 r., a to oznacza, że cytowany powyżej art. 13 ust. 1 zachował moc, bowiem nowych regulacji odnośnie stosowania przepisów proceduralnych ustawa o NSA z 1995 r. nie wprowadziła.

Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) uchyliła w całości ustawę o NSA z 11 maja 1995 r. Uznać zatem należy, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuję do dziś.

Dlatego też poddana kontroli w trybie odwoławczym decyzja organu I instancji (pod względem naruszenia przepisów postępowania, wad rażącego naruszenia prawa), powinna zostać zweryfikowana w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r. I OSK 662/2009, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jak również w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (art.

82) obowiązywała i nadal obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażająca się w prawie strony do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i jej prawie do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji z naruszeniem tej zasady należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06, publ. lex 290649).

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa na skutek wydania decyzji bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ zastosował łącznie przepisy proceduralne nieobowiązujące (art. 22, art. 93 r.p.a. i przepisy dekretu z 7 kwietnia 1948r.) jak i część przepisów obowiązujących (art. 138 § 1 pkt 1 kpa).

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przyznać Skarżącej rację, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ nieprawidłowo powołał art. 138 § 1 kpa, ponieważ organ powinien wydać zaskarżoną decyzję w oparciu o przesłanki wynikające z art. 93 rpa.

Odwołanie z [...] listopada 1950 r. powinno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy postępowania obowiązujące w dacie wniesienia odwołania, tj. w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Ustalenie tego faktu powoduje konieczność sięgnięcia do regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego zawartego w tym rozporządzeniu, a konkretnie do przepisu art. 82 tej ustawy, który stanowił, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy, wydane po dniu 14 września 1923 r., nie stanowią odmiennie.

Zakres kontroli takiej decyzji precyzował przepis art. 93 stanowiący, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej.

Natomiast przepis art. 92 stanowił, że potrzebę uzupełnienie postępowania wyjaśniającego może władza odwoławcza zarządzić z urzędu lub na wniosek stron; może je przeprowadzić sama lub przez władzę niższej instancji.

Podkreślić należy, że obowiązujący wówczas przepisy art. 93 rpa nie zawierał przepisu kierowanego do organu odwoławczego zakazującego przeprowadzenia postępowania w całości. Wiąże się to z zastosowaniem obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleniem stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji w II instancji.

Dlatego w ocenie Sądu Wojewoda [...] obecnie rozpatrując odwołanie z [...] grudnia 1950 r. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia obecnie istniejącego statusu faktycznego w zakresie wywłaszczonych na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] listopada 1950 r. gruntów należących wówczas do B. B. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie potwierdza aby organ odwoławczy ustalił oraz wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w czyim władaniu w dacie wydania orzeczenia o odjęciu prawa B. B., znajdował się grunt wywłaszczony na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Organ odwoławczy nie ocenił jakie były losy wywłaszczonych nieruchomości od daty orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] listopada 1950 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewoda nie wziął również pod uwagę tego, kiedy było wydane postanowienie o przywróceniu posiadania oraz czy wywierało skutek, ponieważ na podstawie art. 6 ust. 2 tego dekretu wykonanie zapadłych orzeczeń sądowych o przywróceniu posiadania ulegało zawieszeniu. Według art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczenie miało skutek wsteczny polegający na odjęciu własności z dniem [...] maja 1945 r. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2019 r. I OSK 647/08).

Sąd zauważa, że włączone do akt administracyjnych dokumenty z archiwum nie przedstawiają ciągłości postępowania i są niekompletne.

Nie jest również wiadome w czyim władaniu obecnie wywłaszczone nieruchomości pozostają i czy nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r.I OSK 2237/17 NSA).

Należy zwrócić również uwagę, że organ odwoławczy nie uwzględnił w postępowaniu odwoławczym wszystkich stron postępowania. Decyzja organu I instancji dotyczyła wywłaszczenia gruntów należących do następujących osób: J., B. T., Z., A. A. i W. C. T., C. J. G., B. B. oraz F. D. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na wniosek [...] i na rzecz tego podmiotu zostało orzeczone wywłaszczenie. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie zostało udokumentowane, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył wyłącznie B. B., można domniemywać, że w stosunku do pozostałych osób decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wniesienie odwołania przez jedną ze stron spowodowało, że nie utracił interesu prawnego podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Skoro odjęcie prawa własności nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla [...]. Okręgu G., to organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze z udziałem nie tylko następcy prawnego B. B., ale również z udziałem następcy prawnego ówczesnych [...] oraz innych osób, które mają interes prawny w sprawie gruntu objętego postępowaniem wywłaszczeniowym, wszczętym i niezakończonym na skutek odwołania złożonego przez B. B. Być może te podmioty będą dysponowały dokumentami, które będą miały istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, a których to dowodów nie udało się pozyskać z Archiwum Państwowego.

Brak ustaleń organu odwoławczego w powyżej opisanym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o wywłaszczeniu na podstawie przepisów prawa materialnego - art. 22 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776) oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 20, poz. 138).

W dniu wydawania decyzji z [...] listopada 1950 r. nie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65), która w pierwotnej wersji weszła do obrotu prawnego w Dz.U. z 1997, Nr 115, poz. 741).

Nie obowiązywał w dniu wydania decyzji organu I instancji przepis art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Artykuł 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji (tj. decyzji, od której nie przysługuje skarga do NSA, lub decyzji utrzymanej w mocy przez ten sąd w wyniku rozpatrzenia skargi).

Przepis ten swoim zakresem obejmuje jedynie sprawy administracyjne, nie zaś te, które mają charakter cywilny, chociaż i takie na gruncie ustawy występują.

Gdyby po wejściu w życie ustawy doszło na skutek wznowienia postępowania do uchylenia decyzji lub do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przed jej wejściem w życie, należałoby uznać, że wobec tego nie była to decyzja ostateczna i sprawę dalej prowadzić na podstawie przepisów komentowanej ustawy.

Do rozumienia przepisów intertemporalnych odniósł się SN w wyroku z 7.05.2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3, poz. 56, uznając, że zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z tych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 u.g.g., a podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania wskutek wejścia w życie ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

Na uwagę zasługuje również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737, zgodnie z którym organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji, a organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Jeśli więc przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny.

W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z 4.11.1998 r., I SA 641/98, LEX nr 44567, w którym stwierdzono m.in., że jeżeli podstawa działania organu pierwszej instancji odpadła, organ odwoławczy w żadnym razie nie był już władny dokonać oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się – jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. – bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w chwili wszczęcia.

W uchwale NSA podjętej w składzie 5 sędziów, z 19.01.1998 r., OPK 38/97- LEX nr 32473 wyrażona została teza, że: "Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ. Z przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów." Podobnie w wyroku NSA (do 2003.12.31), z dnia 18 stycznia 2002 r. I SA 1152/00 zawarto aktualną nadal tezę, że: "1. Powołanie się przez organ na dokument, którego nie jest w stanie przedstawić, nie ma żadnego znaczenia dowodowego.

2. Z istoty postępowania odwoławczego, określonego przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa rozpoznawana jest w toku instancji zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Jakkolwiek stosownie do postanowień art. 93 cytowanego rozporządzenia władza odwoławcza wydawała orzeczenie w sprawie nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy mógł zastosować jako podstawę z zakresu prawa materialnego przepis prawa, który obowiązywał wprawdzie w dacie podejmowania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, ale nie obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, który w związku z tym nie mógł ocenić zebranego materiału dowodowego na podstawie tego przepisu.

Kierując się powyższymi poglądami judykatury należy wskazać na potrzeby przyszłego postępowania, że Wojewoda [...] oparł zaskarżoną decyzję na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawa materialnego - art. 22 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Z kolei z istoty postępowania odwoławczego, określonego przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które obowiązywało w momencie wydania decyzji przez organ II instancji wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana, jak w tym przypadku, podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa - jak w tym przypadku - rozpoznawana jest w toku instancji, zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Jakkolwiek stosownie do postanowień art. 93 cytowanego rozporządzenia władza odwoławcza wydawała orzeczenie w sprawie nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy mógł zastosować jako podstawę z zakresu prawa materialnego przepis prawa, który obowiązywał wprawdzie w dacie podejmowania decyzji organu I instancji, ale nie obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, który w związku z tym nie mógł ocenić zebranego materiału dowodowego na podstawie tego przepisu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm prawnych regulujących postępowanie administracyjne, a zwłaszcza art. 93 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa z uwagi na niezastosowanie art. 112- 127 ugn w związku z art. 233 ugn przepisów prawa materialnego skład Sądu podziela stanowisko tut. Sądu zaprezentowane w wyroku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 366/19, w którym szczegółowo omówiono zmiany przepisów prawa materialnego począwszy od 10 listopada 1950 r. do chwili obecnej.

W obecnym stanie prawnym nie obowiązują przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz.65), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. w przepisie intertemporalnym - art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że niezakończone postępowanie wywłaszczeniowe należy obecnie kontynuować na podstawie przepisów ugn. Nowe prawo intertemporalne przyjęte w nowym akcie prawnym uchyla rozwiązania intertemporalne aktu wcześniejszego na zasadzie lex posterior derogat legi priori, oczywiście o ile akt nowszy jest tej samej lub wyższej rangi (ma tą samą lub wyższą moc prawną) co akt wcześniejszy.

Regulując w akcie nowszym kwestie intertemporalne, czyli przewidując przepisy przejściowe dla spraw/stosunków prawnych niezakończonych, prawodawca decyduje się na wprowadzenie w tym zakresie określonych rozwiązań prawnych, tj. albo zachowuje stosowanie przepisów dotychczasowych, albo wprowadza rozwiązanie właściwe tylko dla kwestii przejściowych inne od prawa dotychczasowego i nowego, albo też wprowadza obowiązywanie nowego prawa dla spraw/stosunków prawnych niezakończonych. Na to ostatnie rozwiązanie zdecydował się ustawodawca w art. 233 ugn, co oznacza, że sprawę wszczętą i niezakończoną decyzją ostateczną należy prowadzić, w oparciu o przepisy ugn, a nie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 7 kwietnia 1948 r. i rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.

W historycznym ujęciu należy przypomnieć, że Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. wszedł w życie 16 kwietnia 1948 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego dekretu, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205). Dekret z 7 kwietnia 1948 r. został zmieniony na mocy ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.(Dz.U. z 1949, Nr 65, poz. 527), która weszła w życie 1 stycznia 1950 r.

Z kolei Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz.U. z 1934, Nr 86, poz.776), które weszło w życie 30 października 1934 r. utraciło moc na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 25).

Na podstawie art. 2 powyższego aktu utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205).

Natomiast w art. 6 ustawy zmieniającej z 1951 r. określał, że postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934r. (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), będzie prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania będą rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Przepis art. 8 stosuje się odpowiednio.

Dekret z 7 kwietnia 1948 utracił moc na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974, Nr 10, poz.64), w którym to przepisie postanowiono, że traci moc dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527), a ilekroć obowiązujące przepisy odwołują się do dekretu wymienionego w ust. 1, stosuje się zamiast przepisów tego dekretu odpowiednie przepisy niniejszej ustawy.

Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie z dnia 24 września 1934 r., z zastrzeżeniem, że postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miały być prowadzone na tej samej podstawie aż do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 6 tej ustawy). Na mocy art. 53 ust. 1 (w późniejszej wersji art. 56 ust.

1. 1) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.
2. 70) uchylony został z dniem 5 kwietnia 1958 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy, dekret z dnia 7 kwietnia 1948r. oraz ww. dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wywłaszczeniowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r. był jej przepis art. 48 ust. 1 (w późniejszej wersji art. 47 ust. 1), który stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującymi kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), który stanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast ww. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., stosownie do treści art. 241 ugn, utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ugn. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ugn, w tym m.in. postępowań wywłaszczeniowych, jest przytoczony powyżej i obowiązujący aktualnie przepis art. 233 ugn, który obliguje do stosowania przepisów ugn do sprawy wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ugn. To zatem przepisy ugn, a nie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. i rozporządzenie z dnia 24 września 1934 r., należy stosować do wszczętego i niezakończonego do chwili obecnej postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, którego postawę prawną stanowił dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.07.2019 r. II SA/Bd 366/19, w zakresie zmian dokonanych w przepisach prawa dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.

Wbrew stanowisku Skarżącej wyrok ten nie jest dla organu wiążący w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 i 170 ppsa, ponieważ dotyczył odrębnego postępowania prowadzonego z wniosku Skarżącej na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2204).

W powyższym wyroku Sąd opisał wszystkie zmiany przepisów na gruncie postępowania wywłaszczeniowego począwszy od daty wydania decyzji z [...] listopada 1950 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Skład Sądu ponownie przeanalizował te zmiany przepisów i potwierdza, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną zastosowanie obecnie znajduje art. 233 ugn.

Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.), prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Reasumując Skład Sądu wyjaśnia, że przepisy prawa materialnego nie mogą być stosowane w oderwaniu od przepisów proceduralnych, wyznaczonych w tej sprawie regulacją zawartą w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym. Akt ten obowiązuje w aktualnym stanie prawnym do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną. Dodatkowo rozporządzenie to wprowadza ograniczenie dla organu II instancji w badaniu sprawy - art. 93 rpa.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę będzie zatem miał na uwadze, że z uwagi na brak tożsamości sprawy w zakresie przedmiotowości (zmiana przepisów prawa materialnego, polegająca na utracie ich mocy), niemożliwe jest skontrolowanie przez organ II instancji sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Powyższe jednak nie zwalnia organu administracji z obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i zapewnienia w postępowaniu udziału wszystkim stronom, które mają interes prawny. Niewykluczone, że udział w sprawie podmiotów, które mają interes prawny w stosunku do gruntów objętych postępowaniem wywłaszczeniowym przyczyni się do pozyskania dodatkowych materiałów dowodowych.

Należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 49 r.p.a. jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym służy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. O tym, czy dana okoliczność ma być przyjęta za udowodnioną, decyduje władza na podstawie swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego (art. 50 rpa). Organ odwoławczy, po ustaleniu stron postępowania i zapewnieniu im czynnego udziału w tym postępowaniu oceni ponownie materiał dowodowy. Na podstawie dowodów pozyskanych od wszystkich stron postępowania, które mają interes prawny w sprawie gruntu wywłaszczonego od B. B., organ odwoławczy ponownie oceni w szczególności to, czy rzeczywiście odwołanie z [...] grudnia 1950 r. nie zostało rozpatrzone oraz ustali aktualny stan władania wywłaszczonymi gruntami.

Z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa oraz art. 205 pssa uwzględnił skargę orzekając jak w sentencji wyroku.