Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 156/20

Uzasadnienie

Prezydent M. T. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...].IBJ.ZP zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazu przy ul. [...] w T. (działki nr [...]).

Odwołania od decyzji złożyli: M. i K. W. oraz W. G..

M. i K. W. sprzeciwili się budowie garażu przy granicy działki nr [...].

Wojciech Gorczyca (zwany dalej "Skarżącym") zarzucił, że organ uniemożliwił mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. O takiej możliwości Skarżący został zawiadomiony [...] września 2019 r., tymczasem decyzja została wydana dzień wcześniej.

Skarżący podniósł także w odwołaniu, że Prezydent wydając zaskarżoną decyzję dopuścił do sytuacji, że w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje w tej samej sprawie. Prezydent bowiem [...] maja 2019 r. wydał decyzję, którą odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody K. – P. z [...] lipca 2019 r. (nr [...].MSe). Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Mimo to Prezydent wydał kolejną decyzję - z [...] września 2019 r.

Ponadto zdaniem odwołującego decyzja jest lakoniczna i blankietowa – nie spełnia wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.").

W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda K. – P. (zwany dalej "Wojewodą" lub "Organem") utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2019 r.

Wojewoda uznał, że lokalizacja garażu na granicy jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Ponadto z przedłożonej w projekcie analizy wynika, że budowa garażu na działce nr [...] w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce nr [...]. Budynek jednorodzinny na działce Odwołujących będzie nasłoneczniony w godzinach 7 – 17, a więc przez 10 godzin. Organ zwrócił także uwagę, że projekt budowlany przewiduje prowadzenie robót budowlanych przy płycie fundamentowej garażu w sposób nienaruszający nieruchomości sąsiednich.

Za niezasadny Organ uznał zarzut wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie. Wojewoda podniósł, że decyzją z [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] maja 2019 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tak więc decyzja z [...] maja 2019 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, a Prezydent miał obowiązek ponownie rozpatrzeć wniosek inwestora. Wojewoda zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrzył sprzeciw od decyzji Wojewody wydając wyrok z 28 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 779/19.

Odnośnie naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie – Wojewoda podniósł, że zarzut ten może odnieść skutek, jeżeli stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych. Organ wskazał, że Skarżący pismem z [...] sierpnia 2019 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący pismem z [...] sierpnia 2019 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Wniosek ten organ I instancji rozpatrzył odmownie postanowieniem z [...] września 2019 r. W odwołaniu zaś Skarżący nie wskazał, jakich konkretnych czynności procesowych uniemożliwiło uchybienie Prezydenta.

Wojewoda po analizie akt sprawy uznał, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia wynikające z decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. nr [...].MSe. Inwestor dokonał wymaganych uzupełnień i poprawek projektu budowlanego. Wobec tego Organ stwierdził, że zostały spełnione wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, m.in. projekt budowlany uzyskał niezbędne opinie, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom. poz. 403) oraz jest zgodny z warunkami techniczno – budowlanymi.

W skardze do Sądu W. G. zarzucił decyzji Wojewody

1. 1) naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez naruszenie art. 10 § 1 kpa polegające na pozbawieniu Skarżącego czynnego udziału postępowaniu tj. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co skutkowało tym, że Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
3. - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału sprawy i braku prawidłowego zweryfikowania dokumentacji uzupełniającej złożonej przez inwestora, co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
4. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia;
5. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta M. T. z [...] września 2019 r., w sytuacji, gdy jest ona wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa w szczególności poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie:
6. a) uznania, iż umiejscowienie budynku nie będzie miało negatywnego wpływu na działkę 564, pomimo, że projektowany budynek nie uwzględnia zacienienia działki sąsiedniej, określonego na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
7. b) nieprawidłowego ustalenia, że planowany budynek stanowi harmonijną bryłę wraz z istniejącymi zabudowaniami oraz jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z projektu wynika, że planowana inwestycja posiada 3 kondygnacje zamiast 2, co skutkuje sprzecznością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; i tym samym powoduje, że decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odejście od postanowień miejscowego planu, który jest aktem prawa powszechnie obowiązującego stanowi bowiem rażące naruszenie prawa;
8. c) uznania, iż poddasze wskazane w projekcie nie stanowi trzeciej, niedozwolonej kondygnacji, gdy przewidziana w projekcie budowlanym ostatnia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza. Położona jest pod stropodachem, a ponadto z przekrojów wynika, iż jej wysokość przekracza znacznie 2 m (2,80 m). Powyższe wskazuje, iż projektowany dom posiada faktycznie 3 kondygnacje;
9. d) pominięcia wizualizacji przedmiotowego projektu umieszczonej na stronie internetowej projektanta, z której wynika, iż przedmiotowy budynek posiada bezsprzecznie 3 kondygnacje i w żaden sposób nie wpisuje się w architekturę osiedla, a także nie spełnia wymagań stawianym projektowanym budynkom przez miejscowy plan zagospodarowania;
10. 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:
11. a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), osiedla Kaszczorek w T., dla terenów położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2016 r., tj. zgodny z § 4 pkt 6 lit. e planu, który dopuszcza wyłącznie dwie kondygnacje i poddasze użytkowe, podczas gdy przedłożony projekt budowlanym zawiera wybudowanie budynku 3-kondygnacyjnego, a zapisy mpzp nie dopuszczają tego typu budynku;
12. b) art. 35 ust 1 pkt 2 Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy w projekcie budowlanym, budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 12 m od konturu lasu na sąsiedniej działce;
13. c) art. 35 ust 1 pkt 2 Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 212 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy projekcie budowlanym budynek nie ma elementów nierozprzestrzeniających ognia, nie zawiera pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiada klasę odporności pożarowej wyższą niż wymaganą w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Zarzuty skargi skupiają się w istocie na czterech kwestiach:

1. - naruszeniu prawa Skarżącego do udziału w postępowaniu (art. 10 k.pa.)
2. - braku zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnośnie kwestii ilości kondygnacji,
3. - zachowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej,
4. - zacienieniu działki sąsiedniej.

Odnośnie kwestii naruszenia prawa Skarżącego do udziału w postępowaniu należy zauważyć, że Wojewoda nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia doszło. Nie jest kwestionowane – i znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, że w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. (k. 290 akt sprawy administracyjnej organu I instancji) zawarto zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Zawiadomienie to doręczono Skarżącemu [...] września 2019 r. tj. już po wydaniu decyzji organu I instancji (pismo organu I instancji z [...] października 2019 r. wraz z dowodem doręczenia - w aktach organu odwoławczego). Skarżącemu w postępowaniu przed organem I instancji nie zapewniono zatem przewidzianego w art. 10 k.p.a. czynnego udziału w sprawie poprzez umożliwienie Skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Słusznie jednakże wskazał Wojewoda na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1454/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że stwierdzone naruszenie pozostało bez wpływu na końcowy wynik sprawy.

Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy tj. że wskutek jego zaistnienia nie mógł dokonać pewnych konkretnych czynności czy zawnioskować konkretnych dowodów. Trzeba też zauważyć, że Skarżący miał możliwość podjęcia tego rodzaju czynności w toku postępowania odwoławczego, które toczyło się m.in. wskutek jego odwołania.

Niezasadny jest zarzut dotyczący braku zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnośnie kwestii ilości kondygnacji tj. zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 4 pkt 6 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Kaszczorek przyjętego Uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom. z 2016 r. poz. 403 – dalej "m.p.z.p.").

Zgodnie ze wskazanym przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 83.16-MN1, 83.16-MN2, 83.16-MN3, 83.16-MN4, 83.16-MN5, 83.16-MN6, 83.16-MN7, 83.16-MN8, 83.16-MN9, 83.16-MN10, 83.16-MN11 i 83.16-MN12, ustala się: 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu e) maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej - II kondygnacje i poddasze użytkowe, nie więcej niż 10 m.

Należy zauważyć, że kwestia zgodności w powyższym zakresie projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. była już przedmiotem oceny zarówno organów obu instancji jak i tutejszego Sądu. Jednym z powodów odmówienia wydania pozwolenia na przedmiotową budowę w decyzji Prezydenta M. T. z [...] maja 2019 r. nr [...].IBJ było stwierdzenie, że projekt budowlany jest niezgodny z ww. § 4 m.p.z.p. Prezydent uznał bowiem, że skoro przestrzeń nazwana przez inwestora poddaszem znajduje się pod stropem (uwidoczniony w projekcie strop Terriva 24 cm) – to nie można jej uznać za poddasze. Wojewoda natomiast uchylając decyzję Prezydenta z [...] maja 2019 r. swoją decyzją z [...] lipca 2019 r. (nr [...].MSe) uznał, że miejscowy plan de facto przewiduje możliwość wybudowania budynku 3-kondygnacyjnego, ponieważ poddasze także jest traktowane jako kondygnacja. Organ w tym względzie wskazał na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz definicje poddasza tworzone przez sądy administracyjne na potrzeby prowadzonych postępowań. Wojewoda wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym (str.

1. 41) wysokość projektowanego budynku będzie wynosiła 9,74 m, zatem warunek maksymalnej wysokości budynku do 10 m określony § 4 pkt 6 lit. e) m.p.z.p. zostanie spełniony.

Od decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. został wniesiony sprzeciw, który został oddalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] października 2019 r. (sygn. II SA/Bd 779/19). W wyroku tym Sąd zgodził się z oceną Wojewody, że doszło do uchybienia organu I instancji "w postaci niewłaściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Kaszczorek w T., dla terenów położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2016 r. (Dz.Urz. Woj. Kuj. Pom. poz. 403), a także definicji kondygnacji oraz poddasza". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wobec tego rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami zaprezentowanymi w ww. wyroku WSA z 28 października 2019 r. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 p.p.s.a. – jednakże w sprawie zakończonej wyrokiem z 28 października 2019 r. uznanie przez Sąd, że dokonana przez Wojewodę interpretacja m.p.z.p. jest błędna - musiałoby skutkować uchyleniem decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r. Jeżeli bowiem Sąd rozstrzygając sprawę ze sprzeciwu podzieliłby pogląd Skarżącego, że planowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. – to Sąd musiałby uznać, że nie było powodu do wydania przez Wojewodę decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzony brak niezgodności z m.p.z.p. czyniłby bowiem zbędnym jakiekolwiek dalsze wyjaśnianie sprawy i już wówczas pociągałby za sobą konieczność orzeczenia merytorycznego przez Wojewodę.

Rozpatrując natomiast obecnie powyższy zarzut Sąd, będąc związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku z 28 października 2019 r. (którą to ocenę podziela), uznaje zarzut ten za niezasadny.

Niezasadne są także zarzuty formułowane w kwestii zachowania wymogów przeciwpożarowych tj. wymogów określonych w § 212 i § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmioty budynek jest usytuowany w odległości 4 metrów od granicy lasu zlokalizowanego na działce nr [...]. Jak wynika z § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia jest to najmniejsza dopuszczalna odległość - dla budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212. Przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wymienionym w § 213 pkt 1 lit. a) rozporządzenia. Aby zachować wymóg z § 271 ust. 8a rozporządzenia konieczne jest zatem, aby był to budynek:

1. - wykonany z elementów nierozprzestrzeniających ognia,
2. - niezawierający pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz
3. - posiadający klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym projektant w punkcie 5.7.3 opisu technicznego wskazał, że budynek zaprojektowano z elementów nierozprzestrzających ognia oraz że budynek nie posiada pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Z kolei w punkcie 5.7.1 opisu technicznego projektant wskazał, że przedmiotowy budynek zaprojektowano w klasie odporności pożarowej "C".

Przedmiotowy budynek, ze względu na jego wysokość (9,74 m) kwalifikuje się jako budynek niski (N) należący do strefy pożarowej ZL IV. Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 do grupy budynków niskich (N) kwalifikuje się budynki o wysokości do 12 metrów włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie, zgodnie zaś z § 209 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia budynki mieszkalne zalicza się do strefy pożarowej ZL IV.

Stosownie do § 212 ust. 1 ww. rozporządzenia zostało wyróżnionych pięć klas odporności ogniowej oznaczonych literami od "A" do "E", przy czym kategoria "A" jest kategorią najwyższą, a kategoria "E" – najniższą. Jak wynika z tabeli w § 212 ust. 2 ww. rozporządzenia budynek zaliczony do kategorii ZL IV, będący budynkiem niskim (N) – powinien posiadać klasę odporności pożarowej "D".

Wobec powyższego w odniesieniu do przedmiotowego budynku klasą odporności wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 będzie klasa odporności C, B lub A. Jeżeli zatem, jak wskazano w punkcie 5.7.1 opisu technicznego projektu budowlanego, przedmiotowy budynek zaprojektowano w klasie odporności pożarowej C – spełniony jest także ten warunek konieczny do spełnienia wymogu z § 271 ust. 8a rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi nie wskazano w jaki sposób umiejscowienie budynku nie uwzględnia zacienienia działki sąsiedniej, tj. działki nr [...], a tym samym nie uwzględnia wymogu określonego w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zauważyć, że działka nr [...] (tj. jak wynika z pkt 4.1. projektu zagospodarowania terenu - widoczna na mapie zagospodarowania terenu działka nr [...]) jest działką niezabudowaną. Natomiast jeżeli chodziło Skarżącemu o działkę nr [...] – to jak wskazał Organ i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy - inwestor przedstawił stosowną analizę, z której wynika, że spełnione są wymagania dotyczące oświetlenia pomieszczeń, określone w § 13 ww. rozporządzenia. Wobec powyższego także ten zarzut należy uznać za niezasadny.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.