Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 31 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bd 206/26

Uzasadnienie

Decyzją z [...] listopada 2025 r. nr [...], znak: WB:6743.1019.2025.MK Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] w miejscowości P., gmina N. Wieś W..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ wskazał, że [...].09.2025 r. wpłynęło zgłoszenie Z. C. (dalej Inwestor, Skarżący) dotyczące zamiaru rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej z 35 m˛ do 65 m˛. Wraz ze zgłoszeniem załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice dotyczące ww. inwestycji.

Postanowieniem z [...].10.2025 r. na podstawie art. 30 ust. c P.b. Starosta nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia istniejących w zgłoszeniu nieprawidłowości poprzez:

1. 1. ustosunkowanie się do niekompletności projektu budowlanego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy N. Wieś W. z [...].09.2005 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Prądocin V w Gminie N. Wieś W., w tym ustaleń urzędu, z których wynika, że na działce istnieją dwa budynki, co jest niezgodne z powyższym planem; odniesienia się do obowiązującego, harmonijnego charakteru zabudowy;
2. 2. wykazanie spełnienia: wymaganych walorów architektonicznych, tj. prosta, symetryczna bryła, kalenica prostopadła do frontu, jasne elewacje z naturalnych materiałów (kamień, drewno), zakaz sidingu i sztucznych okładzin; jednorodny lub zbliżony kształt dachu, co najmniej 1 miejsca postoju dla samochodów, nieprzekraczalnych linii zabudowy, 30% pow. zabudowy w stosunku do pow. działki, udział powierzchni biologicznie czynnej w co najmniej 70% pow. działki;
3. 3. wykazanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno- budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie:
4. 4. minimalnej wysokości (2,2 m); poprzedzenia inwestycji ekspertyzą techniczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami; załączenia mapy wskazując wymiary zewnętrzne; przedłożenie szkicu rzutu budynku z oznaczonymi otworami okiennymi, drzwiowymi oraz rysunku elewacji; wskazanie trwałego związania projektowanego budynku z gruntem; uzgodnienie realizacji inwestycji z konserwatorem zabytków; przedłożenie oświadczenia o braku zagrożenia dla gatunków chronionych; wykazanie braku kolizji z instalacjami istniejącymi na działce.

Inwestor w odpowiedzi na ww. postanowienie przedłożył oświadczenia o braku zagrożenia dla gatunków chronionych i ich siedlisk, szkice z zaznaczeniem kąta nachylenia dachu planowanej inwestycji w stosunku do istniejącego dachu, rysunek projektowanej rozbudowy wskazujący na odległości od granic działki. Wraz z wymienionymi powyżej dokumentami złożył również pismo, w którym wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynie "zaleca" horyzontalny kształt budynku, co w jego ocenie nie jest obligatoryjne, tym samym spełnia wymogi ładu przestrzennego i racjonalności konstrukcji, oraz spełnia wszystkie wymogi materialno-prawne określone w art. art. 35 ust. 1 P.b.

Ponadto Inwestor zawnioskował o ograniczenie żądania organu do dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia zgłoszenia, ponieważ według niego żądanie organu wykracza poza ustawowy katalog i nie znajduje podstawy prawnej w przepisach. Podsumował, że rozbudowa nie ingeruje w konstrukcję budynku, nie wymaga ekspertyzy technicznej, jest zgodna z MPZP i przepisami technicznymi, mieści się w granicach powierzchni dopuszczalnej dla obiektów rekreacji indywidualnej oraz nie stanowi zagrożenia dla środowiska, ani zabytków archeologicznych. Stwierdził również, że na działce istnieje tylko jeden budynek i jest zapewnione miejsce postojowe dla samochodu.

Następnie Starosta [...].11.2025 r. wniósł sprzeciw, uzasadniając, że Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z [...].10.2025 r. Uzupełnienia nie dokonano w całości, tj. nie wyjaśniono kwestii istnienia drugiego budynku na działce, nie wykazano harmonijnego charakteru zabudowy, nie wykazano spełnienia ustaleń ogólnych planu miejscowego, brak jest wskazania miejsca postojowego dla samochodu, nie przedłożono ekspertyzy stanu technicznego budynku, nie przedłożono uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz nie wyjaśniono kolizji z istniejącymi na działce instalacjami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Inwestor zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organ nie jest w stanie zbadać inwestycji w zakresie zakazu lokalizacji więcej niż jednego budynku na działce budowlanej, podczas gdy Inwestor wyjaśnił, że planowana rozbudowa nie narusza planu miejscowego, a na działce faktycznie znajduje się tylko jeden budynek, co organ mógł również sam ustalić z dostępnych mu z urzędu informacji, ewentualnie oględzin;
2. 2. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że Inwestor nie wykazał harmonijnego charakteru zabudowy istniejącej i projektowanej, podczas gdy odwołujący dokładnie w pismach uzupełniających opisał charakter budowy, wykazując jego harmonijność i zgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie formy, geometrii dachu i materiałów oraz w pozostałym zakresie;
3. 3. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że zaprojektowanie rozbudowy budynku letniskowego w sposób, tj. z dachem niesymetrycznym spowodowałoby powstanie budynku niezgodnego z wymogami obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy Inwestor wykazał symetryczność dachu; nadto organ błędnie uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza obligatoryjną zabudowę z dachem symetrycznym;
4. 4. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że inwestor nie wskazał miejsca postojowego dla pojazdu, podczas gdy odwołujący zapewnił takie miejsce; jednocześnie takie wskazanie organowi miejsca postoju nie może być warunkiem przyjęcia zgłoszenia,
5. 5. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że działka, na której zlokalizowany jest budynek znajduje się w strefie "W" ochrony archeologicznej, podczas gdy nieruchomość, jak i pobliskie działki nie są objęte taką strefą,
6. 6. art. 30 ust. 5c P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy i przepisów ustawy - Prawo budowlane i ustaw szczegółowych nie było konieczności uzupełniania zgłoszenia - żądane przez organ dokumenty i informacje wykraczały poza zakres wymaganych;
7. 7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia sprzeciwu w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z powyższego przepisu;
8. 8. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i postępowanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej przejawiającym się w nadmiernym formalizowaniu wymagań dokumentacyjnych i nieracjonalnym rozszerzeniu katalogu braków, co pozostaje w sprzeczności z uproszczonym charakterem procedury zgłoszenia robót budowlanych.

Ponadto Inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 30 ust. 2 i 2a w zw. z art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 6 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja mieści się w przeznaczeniu terenu 13 ML; na działce nr [...] znajduje się wyłącznie jeden budynek i po rozbudowie również będzie stanowił jeden obiekt, a projektowana rozbudowa zachowuje harmonijny charakter zabudowy istniejącej i projektowanej oraz spełnia wymagania planu w zakresie formy, geometrii dachu i materiałów oraz w pozostałym zakresie;
2. 2. art. 30 ust. 5c P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniesienie sprzeciwu, podczas gdy uzupełnił zgłoszenie, a ewentualne braki wskazane przez organ nie podlegają obligatoryjnemu uzupełnieniu w świetle ustaleń faktycznych oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane i ustaw szczegółowych;
3. 3. art. 30 ust. 2a P.b. poprzez jego niezastosowanie i żądanie przedłożenia dokumentów niewymaganych w procedurze zgłoszenia, podczas gdy żadne okoliczności sprawy ani przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakładają na Inwestora w przedmiotowej sprawie obowiązku doprowadzenia do zgodności map geodezyjnych, złożenia dowodu zapewnienia w granicy działki miejsca postoju dla samochodu, przedłożenia ekspertyzy technicznej, uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz dowodu wykazania braku kolizji z istniejącymi na działce instalacjami;
4. 4. § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten stosuje się w procedurze zgłoszenia, podczas gdy nie wynika to z żadnego przepisu obowiązującego prawa, wobec czego stanowi jedynie niedozwoloną nadinterpretację organu.

Wobec powyższego Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...], a ponadto o uchylenie postanowienia Starosty [...] z [...].10.2025 r. znak sprawy: WB.6743.1019.2025 w całości, ewentualnie w zakresie pkt 1a, 1b, 1c, 1e, 2b, 6 i 8, jako wydanego bez podstawy faktycznej i prawnej wobec żądań organu I instancji wykraczających poza wymagane w świetle ustaleń faktycznych oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2026 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego zarzut przekroczenia przez organ I instancji zakresu żądanych dokumentów i wyjaśnień jest bezzasadny, ponieważ nałożone obowiązki pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością weryfikacji zgodności planowanej rozbudowy z przepisami prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem organu w pełnym zakresie. Przedłożone uzupełnienia miały charakter fragmentaryczny i nie pozwalały na usunięcie zasadniczych wątpliwości organu, w szczególności dotyczących: istnienia drugiego obiektu budowlanego na działce, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; spełnienia wymogu harmonijnego charakteru zabudowy oraz określonych w planie parametrów architektonicznych; zapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych; wykazania stanu technicznego istniejącego budynku w kontekście planowanej rozbudowy; uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także wyjaśnienia ewentualnych kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy N. Wieś W. z dnia [...].09.2005 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Prądocin V w Gminie N. Wieś W. (dalej MPZP) obowiązuje zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku na działce budowlanej (§ 5 ust. 2 pkt 4). Starosta wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo na przedmiotowej działce zlokalizowane są dwa budynki. Okoliczność ta została wykazana załączoną mapą w skali 1:250, będącą wydrukiem z systemu IntraEwid. Inwestor stwierdził jedynie, że na działce istnieje tylko jeden budynek, lecz nie udowodnił powyższego.

Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 5 MPZP wymagane jest zachowanie harmonijnego charakteru pomiędzy zabudową istniejącą i projektowaną, a przedłożona przez stronę dokumentacja, w ocenie organu II instancji, nie potwierdza spełnienia tego warunku.

Nie zasługuje również w ocenie Wojewody na uwzględnienie stanowisko Inwestora, zgodnie z którym ustalenia MPZP dotyczące formy architektonicznej mają charakter wyłącznie "zaleceniowy" (§ 5 ust. 2 pkt 7), tj.:

1. - wymagana elewacja o jasnej kolorystyce z materiałów pochodzenia pochodzenia naturalnego;
2. - zalecany horyzontalny kształt budynku z dominującą kalenicą prostopadłą do frontu działki, dach symetryczny;
3. - pokrycie dachów dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o podobnym kolorze i fakturze;
4. - obowiązuje zharmonizowanie kolorystyki elementów wykończeniowych elewacji i pokrycia dachowego.

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenia planu miejscowego stanowią powszechnie obowiązujące prawo miejscowe i są wiążące zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla inwestorów (wyrok NSA w sprawie II OSK 3146/18).

Z kolei § 5 ust. 5 pkt 5 planu przewiduje obowiązek zapewnienia minimum jednego miejsca postojowego dla samochodu w granicach własnej działki. W dokumentach Inwestora brak jest wskazania takiego miejsca, co zdaniem organu II instancji oznacza niespełnienie tego wymogu.

Zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 206 ust. 2 stanowi, że rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku powinna być poprzedzona wykonaniem ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu konstrukcji oraz elementów budynku, z uwzględnieniem warunków gruntowych. W toku postępowania organ wzywał Inwestora do przedłożenia wymaganej ekspertyzy technicznej. Pomimo wezwania Inwestor nie przedłożył ekspertyzy, a brak spełnienia tego obowiązku skutkuje niespełnieniem wymogów określonych w powołanych przepisach.

Organ prowadzący postępowanie wzywał ponadto Inwestora do przedłożenia uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji z właściwym organem ochrony zabytków. Przedmiotowa działka, na której zlokalizowany jest budynek, znajduje się bowiem w strefie "W" ochrony archeologicznej. Pomimo ciążącego na Inwestorze obowiązku nie przedłożył on wymaganego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Inwestor zobowiązany był również do wykazania, że planowana inwestycja nie koliduje z istniejącymi na terenie działki instalacjami. Także w tym zakresie nie przedłożono stosownych dokumentów ani wyjaśnień, co oznacza niewykazanie spełnienia kolejnego istotnego warunku realizacji zamierzenia budowlanego.

Nałożone postanowieniem obowiązki, zdaniem Wojewody, nie miały charakteru dowolnego ani nadmiernego, lecz wynikały z konieczności przeprowadzenia wszechstronnej i rzetelnej oceny zgłoszenia zgodnie z wymaganiami prawa. Brak ich pełnego wykonania uniemożliwia dokonanie pozytywnej oceny zamierzenia inwestycyjnego.

Odnosząc się do żądania uchylenia postanowienia o nałożeniu obowiązków, Wojewoda wyjaśnił, że jego legalność została oceniona w toku postępowania odwoławczego i nie budzi zastrzeżeń.

W skardze do Sądu Inwestor decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. 1. art. 123 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy i przepisów ustawy - Prawo budowlane i ustaw szczegółowych nie było konieczności uzupełniania zgłoszenia, a żądane przez organ dokumenty i informacje wykraczają poza zakres wymaganych;
2. 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z powyższego przepisu - uzasadnienie to nie zawiera jakiejkolwiek pogłębionej analizy treści dokumentów złożonych przez Inwestora, nie odnosi się do przedłożonych wyjaśnień, pomija dowody istotne dla rozstrzygnięcia i nie wykazuje, w jaki sposób organ dokonał oceny poszczególnych elementów materiału dowodowego;
3. 3. art 7, art 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i zupełnie błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało przyjęciem, że działka nr [...] znajduje się w strefie "W" ochrony archeologicznej, podczas gdy nieruchomość, jak i pobliskie działki, nie są objęte taką strefą; przyjęty przez organ na powyższa okoliczność dowód w postaci mapy stanowiącej załącznik do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Wieś W. uchwalonego przez Rade Gminy N. Wieś W. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nie stanowi podstawy prawnej i faktycznej do wydawania decyzji administracyjnych; studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem o charakterze strategicznym (ogólnym) i nie stanowi prawa miejscowego;
4. 4. art 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organ nie jest w stanie zbadać inwestycji w zakresie zakazu lokalizacji więcej niż jednego budynku na działce budowlanej, podczas gdy Skarżący wyjaśnił, że planowana rozbudowa nie narusza planu miejscowego, a na działce faktycznie znajduje się tylko jeden budynek, co organ mógł również sam ustalić z dostępnych mu z urzędu informacji;
5. 5. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał harmonijnego charakteru zabudowy istniejącej i projektowanej, podczas gdy dokładnie w pismach uzupełniających opisał charakter budowy, wykazując jego harmonijność i zgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie formy, geometrii dachu i materiałów oraz w pozostałym zakresie;
6. 6. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że zaprojektowanie rozbudowy budynku letniskowego z dachem niesymetrycznym spowodowałoby powstanie budynku niezgodnego z wymogami obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy wykazał symetryczność dachu; nadto organ błędnie uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza obligatoryjną zabudowę z dachem symetrycznym;
7. 7. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że nie wskazał miejsca postojowego dla pojazdu, podczas gdy zapewnił takie miejsce, o czym oświadczył w uzupełnieniu zgłoszenia;
8. 8. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c P.b. poprzez postępowanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej przejawiającym się w nadmiernym formalizowaniu wymagań dokumentacyjnych i nieracjonalnym rozszerzeniu katalogu braków, co pozostaje w sprzeczności z uproszczonym charakterem procedury zgłoszenia robót budowlanych.

Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 30 ust. 2 i 2a w zw. z art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 6 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja mieści się w przeznaczeniu terenu 13 ML, na działce nr [...] znajduje się wyłącznie jeden budynek i po rozbudowie również będzie stanowił jeden obiekt, a projektowana rozbudowa zachowuje harmonijny charakter zabudowy istniejącej i projektowanej oraz spełnia wymagania planu w zakresie formy, geometrii dachu i materiałów oraz w pozostałym zakresie art. 30 ust. 5c P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniesienie sprzeciwu, podczas gdy uzupełnił zgłoszenie, a jednocześnie braki wskazane przez organ nie podlegają obligatoryjnemu uzupełnieniu w świetle ustaleń faktycznych oraz przepisów ustawy Prawo budowlane i ustaw szczegółowych;
2. 2) art. 30 ust. 2a P.b. poprzez jego niezastosowanie i żądanie przedłożenia dokumentów niewymaganych w procedurze zgłoszenia, podczas gdy żadne okoliczności sprawy ani przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakładają w przedmiotowej sprawie obowiązku doprowadzenia do zgodności map geodezyjnych, złożenia dowodu zapewnienia w granicy działki miejsca postoju dla samochodu, przedłożenia ekspertyzy technicznej, uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz dowodu wykazania braku kolizji z istniejącymi na działce instalacjami;
3. 3) § 206 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten stosuje się w procedurze zgłoszenia, podczas gdy nie wynika to z żadnego przepisu obowiązującego prawa, wobec czego stanowi jedynie niedozwoloną nadinterpretację organu.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią w niniejszej sprawie regulacje ustawy - Prawo budowlane, przy czym art. 28 ust. 1 zawiera generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 2 oraz ust. 2a, rozbudowa budynku rekreacji indywidualnej może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o ile spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone w obowiązujących przepisach prawa. Warunkiem dopuszczalności takiego trybu realizacji inwestycji jest w szczególności zgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi regulacjami prawa powszechnie obowiązującego.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący zgłosił zamiar rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej z 35 m˛ do 65 m2, jednak ze względu na zaistniałe braki tego zgłoszenia, został wezwany do jego uzupełnienia. Oś sporu stanowi właśnie zakres owego wezwania do uzupełnienia braków oraz interpretacja prawidłowości i zupełności dokonanego przez Inwestora uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty.

Podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, którego legalizacja nastąpiła na podstawie milczącej zgody organu wobec uprzedniego zgłoszenia budowlanego (vide postanowienie Starosty [...] z [...].02.2020 r. nr [...]).

Wśród wymienionych przez organ nieuzupełnionych braków zgłoszenia budowlanego wskazano na brak udowodnienia, że na działce istnieje tylko jeden budynek. Zgodnie bowiem z MPZP obowiązuje zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku na działce budowlanej (§ 5 ust. 2 pkt 4). Starosta wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo, na przedmiotowej działce zlokalizowane są dwa budynki, lecz z niewiadomych względów nie zweryfikował tej informacji wobec podnoszonego konsekwentnie przez Skarżącego zarzutu, że na działce faktycznie znajduje się tylko jeden budynek. W takiej sytuacji organ winien dokonać oględzin nieruchomości, w szczególności biorąc pod uwagę konsekwentne twierdzenia Skarżącego. Samo oparcie się na mapie nie jest w takiej sytuacji wystarczające, w szczególności biorąc pod uwagę, że wolą ustawodawcy było ułatwienie i przyspieszenie załatwiania spraw dotyczących zgłoszenia budowy (rozbudowy) wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Nawet samo pobieżne zapoznanie się z mapą Google wskazuje, że na przedmiotowej działce znajduje się obecnie jeden budynek.

Odnośnie wykazania harmonijnego charakteru zabudowy istniejącej i projektowanej zwrócić należy uwagę, że Inwestor w pismach uzupełniających opisał charakter budowy, wykazując jego harmonijność i zgodność z planem miejscowym w zakresie formy, geometrii dachu i materiałów oraz w pozostałym zakresie, natomiast ocena, czy w związku z przedstawionymi materiałami zachodzi harmonijny charakter zabudowy istniejącej i projektowanej należy do orzekającego w sprawie organu. Organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, arbitralnie przyjmując, że Inwestor nie spełnił ww. przesłanki.

w tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji postanowień prawa miejscowego. Jak wyjaśnił NSA m.in. w wyroku w sprawie II OSK 490/05, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA w sprawie II OSK 490/05, LEX nr 196696; WSA w Warszawie w sprawach VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171 i VIII SA/Wa 277/11; WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557).

Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w sprawie II OSK 586/09).

Wszelkie wynikające z planu miejscowego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności muszą być interpretowane zgodnie z zasadami wykładni wyjątków, a zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, co w tym przypadku znajduje swój wyraz w zasadzie in dubio pro libertate. Innymi słowy, wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (por. S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 44-53, wraz z podanym tam orzecznictwem).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące formy architektonicznej projektowanej zabudowy określone są w § 5 ust. 2 pkt 7 MPZP:

1. - wymagana elewacja o jasnej kolorystyce z materiałów pochodzenia naturalnego;
2. - zalecany horyzontalny kształt budynku z dominującą kalenicą prostopadłą do frontu działki, dach symetryczny;
3. - pokrycie dachów dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o podobnym kolorze i fakturze;
4. - obowiązuje zharmonizowanie kolorystyki elementów wykończeniowych elewacji i pokrycia dachowego.

Określenie "zalecany horyzontalny kształt budynku z dominującą kalenicą prostopadłą do frontu działki, dach symetryczny", wymaga więc weryfikacji, czy zaprojektowana rozbudowa budynku letniskowego w sposób wskazany przez Skarżącego, tj. z dachem niesymetrycznym, spowodowałoby powstanie budynku niezgodnego z wymogami obowiązującego planu miejscowego, zważywszy, że jedynie zaleca (!) on symetryczność dachu, nie wprowadza natomiast obligatoryjnej zabudowy z dachem symetrycznym.

Z kolei odnośnie miejsca postojowego wskazać należy, że o ile § 5 ust. 5 pkt 5 MPZP przewiduje obowiązek zapewnienia minimum jednego miejsca postojowego dla samochodu w granicach własnej działki, to ów wymóg dotyczy nowo projektowanych budynków, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z już istniejącym budynkiem, więc nie może podlegać badaniu kwestia, która była rozstrzygnięta przy rozpatrywaniu pierwotnego zgłoszenia, kiedy, jak wskazano wcześniej, legalizacja nastąpiła na podstawie milczącej zgody organu wobec uprzedniego zgłoszenia budowlanego (vide postanowienie Starosty [...] z [...].02.2020 r. nr [...])

Z kolei zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku powinna być poprzedzona wykonaniem ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu konstrukcji oraz elementów budynku, z uwzględnieniem warunków gruntowych. Jednak zwrócić należy uwagę, że cytowany przepis znajduje się w dziale V - Bezpieczeństwo konstrukcji, więc dotyczy budynków, które wymagają pozwolenia na budowę, skoro dotyczą budowy, to także odnosi się to do rozbudowy, natomiast ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku - nie jest wymagana przez art. 30 ust. 2 i 2a P.b.

Organ prowadzący postępowanie wzywał ponadto Inwestora do przedłożenia uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji z właściwym organem ochrony zabytków, wskazują, że działka, na której zlokalizowany jest budynek, znajduje się w strefie "W" ochrony archeologicznej. Taka sytuacja wymaga dokładnego wskazania na jakiej podstawie organ dokonał powyższego ustalenia, ze wskazaniem podstawy prawnej oraz faktów uzasadniających jej zastosowanie, a objętych wcześniej przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. z MPZP w żaden sposób nie wynika, aby działka Inwestora leżała w strefie ochrony konserwatorskiej.

Inwestor zobowiązany został również do wykazania, że planowana inwestycja nie koliduje z istniejącymi na terenie działki instalacjami, jednak wymóg dotyczący wykazania braku kolizji z istniejącymi instalacjami nie jest wymagany przez art. 30 ust. 2 i 2a P.b., jednak uznając bezsporną okoliczność, że instalacje te znajdują się w obszarze rozbudowy, należy rozpatrzyć wiarygodność oświadczenia Inwestora potwierdzającego, że nie dojdzie do takiej kolizji instalacji.

Biorąc pod uwagę przebieg postępowania przed organem II instancji oraz argumentację Wojewody uzasadniającą utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, uzasadnione jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w celu dokonania ponownej oceny decyzji organu I instancji i odniesienia się do argumentacji Inwestora zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącego wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.