Uzasadnienie
W wyniku rozpatrzenia wniosku M. G. (zwanej dalej "Skarżącą") z dnia [...] października 2019 r. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córek: P. i L. Ł. w zakresie i ilości wskazanej przez lekarza prowadzącego leczenie córek, Wójt Gminy U., działając na podstawie art. 104, art. 107 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.); art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1-4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 lit. 1, art. 50, art. 96 ust. 1, 2 i 4, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.); § 2 ust, 1 i 5, § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.); § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358); § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.); decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., (znak: [...]), odmówił przyznania świadczeń w zakresie:
- - neurologopedii, terapeuty integracji sensorycznej oraz terapii trójpłaszczyznowej stóp - z powodu braku odpowiedniego specjalisty,
- - rehabilitacji NDT- Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej oraz masażu suchego ciała - z powodu możliwości zrealizowania tych świadczeń w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczono ogłoszenie o naborze na stanowiska: Terapeuty Integracji Sensorycznej (ogłoszenie nr [...], Neurologopedy (ogłoszenie nr [...]), Specjalisty terapii trójpłaszczyznowej (ogłoszenie nr [...]). Wystosowano również pismo do Narodowego Funduszu Zdrowia z zapytaniem o możliwość świadczenia przez NFZ rehabilitacji NDT- Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej oraz masażu suchego ciała, ponieważ z zaświadczenia lekarskiego złożonego przez stronę nie wynikało, czy zalecona rehabilitacja fizyczna jest nieobjęta przepisami ustawy o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanymi ze środków publicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 22.09.2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Ponadto organ I instancji rozeznał możliwość zapewnienia integracji sensorycznej w innej placówce, gdyż zajęcia z integracji sensorycznej prowadzone są przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w C..
W dniu [...] października 2019 r. do siedziby organu wpłynęło pismo informujące, że zgodnie z obowiązującymi procedurami, istnieje możliwość otrzymania wskazanego rodzaju leczenia w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia w związku z czym w ocenie Wójta Gminy U. należy odmówić specjalistycznych usług w zakresie rehabilitacji NDT - Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej oraz masażu suchego ciała, bowiem zgodnie z § 2 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, może być przyznana rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, z późń. zm.).
W dniu [...] października 2019 r. zakończono procedurę naboru ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż nie wpłynęła żadna oferta. Skontaktowano się również z Gminnym Ośrodkiem Zdrowia w U. w celu rozeznania, czy zatrudnia się rehabilitantów o pożądanych specjalnościach. W związku z brakiem zgłoszeń na ww. stanowiska, w ocenie organu I instancji należało odmówić przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie integracji sensorycznej, neurologopedy i terapii trójpłaszczyznowej z powodu braku odpowiedniego specjalisty, mogącego świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze w tym zakresie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że o ile istnieje możliwość refundacji rehabilitacji NDT-Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej oraz masażu suchego ciała, to Skarżąca telefonicznie w znanych jej ośrodkach rehabilitacji ustaliła, że nie ma możliwości skorzystania z tych świadczeń w domu wnoszącej odwołanie.
Ponadto Skarżąca wyjaśniła, że zwróciła się z prośbą do Narodowego Funduszu Zdrowia w B. o wskazanie placówki, która prowadziłaby rehabilitację ambulatoryjną w U., posiadając przy tym wymaganych specjalistów, jednakże w udzielonej jej odpowiedzi nie wskazano takiej placówki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że jak wynika z pisma K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] listopada 2019 r. kierowanego do skarżącej, z uwagi na interdyscyplinarny i specjalistyczny charakter zleconych jej córkom zabiegów oraz dużą liczbę terapeutów potrzebnych do ich zrealizowania, jest raczej niemożliwe wykonanie w całości zaleceń lekarskich w domu pacjenta. Powyższe spowodowane jest faktem, że do realizacji większości zleconych procedur terapeutycznych niezbędne jest odpowiednie wykształcenie i doświadczenie w pracy z dziećmi z zaburzeniami wieku rozwojowego, a specjaliści tacy skupieni są w większych miastach województwa - B., T. czy [...]. Ośrodki te nie mają jednak możliwości realizacji świadczeń w warunkach domowych, a pacjent rehabilitowany jest na miejscu przez interdyscyplinarny zespół w ramach osobodnia. Z uwagi na powyższe N. Fundusz Zdrowia wskazał na konieczność bezpośredniego kontaktu w celu ustalenia, czy możliwe będzie zrealizowanie wszystkich wskazanych przez lekarza prowadzącego córki skarżącej terapii.
Jednocześnie Fundusz wskazał na zapisy ustawy z dnia [...] maja 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to m.in. zniosły limity finansowe refundowanych przez NFZ świadczeń z zakresu rehabilitacji leczniczej udzielanych osobom ze znacznym stopniem niepełnosprawności, a także uprawniają takie osoby do korzystania ze świadczeń zdrowotnych poza kolejnością.
Kolegium podkreśliło, że istota pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony, tj. osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
Organ odwoławczy zwrócił tez uwagę, że należy objąć specjalistycznymi usługami opiekuńczymi córki skarżącej: L. Ł. oraz P. Ł. i decyzją nr [...], przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze dla każdej z córek: pomoc psychologiczna - 6 godzin miesięcznie oraz rehabilitacja Vojty - 8 godzin miesięcznie. Skarżąca, pomimo, że jej rodzina przekroczyła obowiązujące kryterium dochodowe na osobę w rodzinie określone w ustawie o pomocy społecznej, zwolniona została z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Wskazano też, że organ pomocy społecznej I instancji podjął także kroki w celu nawiązania współpracy ze specjalistami z zakresu terapii integracji sensorycznej, neurologopedii oraz terapii trójpłaszczyznowej, lecz wobec braku ofert takiej współpracy, nie miał możliwości udzielenia wymienionej pomocy społecznej. Wójt Gminy U. wskazał jednak wnoszącej odwołanie podmiot realizujący terapię z zakresu integracji sensorycznej.
Kolegium wyjaśniło również, że objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu ma charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń o podobnym charakterze, lecz gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej, natomiast z informacji przekazanych przez N. Fundusz Zdrowia zarówno bezpośrednio skarżącej, jak i organowi pierwszej instancji wynikało, że istnieje możliwość realizacji zleconych terapii córek M. G. w ramach świadczeń opieki zdrowotnej - chociaż niewątpliwie, z uwagi na ich interdyscyplinarny i specjalistyczny charakter oraz dużą liczbę wykwalifikowanych terapeutów niezbędnych do ich wykonania, część tych świadczeń wykonywana będzie mogła być w ośrodku lub oddziale dziennym.
W skardze do Sądu M. G. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4 oraz art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z poźn. zm.) co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne rozeznanie sytuacji rodzinnej skarżącej i ograniczenie przyznanych skarżącej świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, które powinny być dostosowane do warunków potrzeb i możliwości tej rodziny;
- - naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wobec zaniechania ustalenia przez organ potrzeb rozwojowych dzieci i konieczności świadczenia usług w wymiarze określonym przez lekarza oraz obowiązku gminy zapewnienia realizacji tych potrzeb i środków z dotacji celowej wojewody w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz ustalenia zakresu tych usług, a także wyjaśnienia, czy córki skarżącej korzystają z nich oraz czy mają realną możliwość skorzystania w ramach systemu opieki zdrowotnej lub systemu oświaty, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeb;
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie wyboru przyjętego przez organ rozwiązania, powołując się przede wszystkich na brak zasobów finansowych organu;
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca wskazała, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie kwestionuje, że stronie ze względu na stan zdrowia przysługują usługi opiekuńcze, jednakże brak specjalistów w określonych w petitum dziedzinach opieki, nieskutecznie przeprowadzona rekrutacja na te stanowiska, a także możliwość świadczenia tych usług w ośrodkach miejskich znacznie oddalonych od miejsca zamieszkania małoletnich powodują, iż odmówiono dzieciom niezbędnego leczenia i rehabilitacji. Organ powołując się na brak możliwości przyznania świadczeń, nie przedstawił na tą okoliczność żadnej dokumentacji - chociażby informacji, dotyczącej przeprowadzenia rekrutacji, powodów jej nieskuteczności, a nadto nie zaproponował innych rodzajów pomocy potrzebującym małoletnim, w tym zapewnienia środka transportu do miejsc, gdzie sporne świadczenia mogą być świadczone. Organ pomocy społecznej w żaden sposób również nie ocenił sytuacji życiowej skarżącej, jej stanu zdrowia.
Zdaniem Skarżącej nie jest przy tym wystarczające odwołanie się wyłącznie do sytuacji ośrodka pomocy społecznej, a w szczególności braku odpowiednich specjalistów do świadczenia usług w zakresie rehabilitacji, ponieważ możliwości pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.p.s. nie mogą być jedynym kryterium rozstrzygającym o przyznaniu prawa do świadczenia pomocowego.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że organ błędnie wskazuje, iż nie istnieje ustawowy obowiązek świadczenia usług specjalistycznych, a jedynie możliwość ich zapewnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 368/17). Zgodnie bowiem z art. 17 u.p.s. gmina ma obowiązek (nie powinność) zapewnienia opieki specjalistycznej w miejscu zamieszkania, a wyłączenie powyższego dotyczy jedynie świadczeń opieki specjalistycznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Wszelkie pozostałe świadczenia muszą być organizowane i zapewnione przez gminę w miejscu zamieszkania osób ubiegających się o nie.
Niezasadne w ocenie Skarżącej są także rozważania organu, jakoby świadczenia objęte niniejszą skargą musiałby odbywać się w większych ośrodkach miejskich. Skarżąca nie ma możliwości zawożenia córek na terapie w innych miastach, bowiem ze względu na trudną sytuację zdrowotną, a także finansową rodziny jest to niewykonalne. Skarżąca nie posiada żadnych środków finansowych, które mogłaby przeznaczyć na ten cel, ponieważ przez wiele lat pokrywała koszty leczenia niepełnosprawnych dzieci.
Także stwierdzenia formułowane przez oddział Narodowego Funduszu Zdrowia, jakoby udzielanie świadczeń w domu pacjenta "było raczej niemożliwe", są w przekonaniu skarżącej gołosłowne i niepoparte żadną argumentacją, przy czym w odpowiedzi NFZ z dnia [...] listopada 2019 r. oddział sam wskazuje, że zostały zniesione limity finansowe świadczeń z zakresu rehabilitacji leczniczej udzielonych osobom ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Tym samym w ocenie skarżącej uznać należy, iż skoro NFZ odmówił udzielania świadczeń w miejscu zamieszkania skarżącej i bliskiej okolicy, to ośrodek pomocy społecznej zobowiązany jest do zapewnienia świadczeń.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła niekorzystną dla siebie decyzję, odmawiającą przyznania jej usług opiekuńczych w związku z wnioskiem z dnia [...] października 2019 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1507), dalej "u.p.s." ma charakter obligatoryjny wyłącznie w przypadku, gdy wnioskuje o nie osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest tej pomocy pozbawiona. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił zatem przepis art. 50 ust. 2 u.p.s., w myśl którego usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści tego przepisu wynika zatem, że usługi te mogą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek.
Decyzje w sprawie przyznania przedmiotowych usług na tej podstawie mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie samego ich przyznania, jak i rozmiaru przyznanego świadczenia (ilości godzin) oraz w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia, czy też ewentualnej odpłatności.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznacznikami ustalenia uprawnienia do przyznania usług są - z jednej strony - rozmiar potrzeb i sytuacja wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Natomiast osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych na podstawie art. 50 u.p.s. nie może oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania, jednakże podkreślić należy, że pomoc ta musi realizować ustalone przez ustawodawcę cele społeczne zakreślone w art. 2 i 3 u.p.s. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 50 ust. 5 u.p.s., ograniczony jest przy tym ogólnymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2665/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1129/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 512/17 - dostępne w CBOSA).
Co do zasady sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i jego zakresu (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 715/08 - dostępny w CBOSA).
Należy podkreślić, że prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej, powinno przy tym stwarzać nie tylko stronie postępowania, ale i sądowi administracyjnemu, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.
W świetle tych uwag wydanie decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc w tym przypadku także stanu zdrowia i ograniczeń z tym związanych, sytuacji mieszkaniowej, kosztów utrzymania i opłacenia niezbędnych leków, środków medycznych i usług bez których strona nie jest w stanie funkcjonować (np. rehabilitacja, przewóz i sprzęt specjalistyczny, czy pozostałe usługi opiekuńcze itp.), a uzasadnienie decyzji niewątpliwie musi zawierać adekwatną ocenę tej sytuacji.
W opinii Sądu wymogom tym rozpatrujące sprawę organy administracji nie sprostały, w szczególności w zakresie zebrania pełnego i wystarczającego materiału dowodowego, wymaganego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia.
I tak, jeśli chodzi o integrację sensoryczną, organ jako powód odmowy przyznania tego świadczenia wskazał brak specjalisty, podnosząc, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy U. zamieszczone zostały ogłoszenia o naborach na następujące stanowiska: Terapeuta integracji sensorycznej (ogłoszenie nr [...]), Neurologopeda (nr [...]), Specjalista terapii trójpłaszczyznowej (nr [...]). W dniu [...] października 2019 r. z uwagi na brak ofert zakończono procedurę naboru na powyższe stanowiska, ustalając także, że rehabilitantów o takich specjalnościach nie zatrudnia Gminny Ośrodek Zdrowia w U..
Jednak akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających kolejne czynności podejmowane przez organ w celu poszukiwania wymaganych specjalistów rehabilitacji i o ile Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Gminy U. zawiera ogłoszenia o naborach na określone stanowiska, to analiza ich treści wskazuje, że nie dotyczą specjalistów, określonych w zaskarżonej decyzji, a ponadto nie dotyczą okresu od złożenia wniosku w rozpatrywanej sprawie do wydania decyzji przez organ I instancji. Organ w żaden sposób nie udowodnił, by podjęto próby ustalenia, czy na terenie gminy lub w pobliżu działają podmioty specjalizujące się w świadczeniu usług opiekuńczych w tym zakresie i czy usługi takie świadczą w miejscu zamieszkania dziecka. Dodać do tego jeszcze trzeba, że kwestia powyższa jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Zadaniem bowiem organu w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06).
Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 147/08 (błędnie wskazana przez organ jako I OSK 147/04). W orzeczeniu tym NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy mimo podjętych przez ośrodek starań nie udało się zatrudnić osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe i w konsekwencji z tego powodu odmówiono na wnioskowany okres przyznania tych świadczeń, za słuszne uznać należy stanowisko, że wskazana okoliczność uzasadniała odmowę przyznania świadczenia.
Sąd w składzie niniejszym podziela powyższy pogląd. Dodać jednak od razu trzeba, że pogląd ten jest uzasadniony tylko wtedy, gdy organ obiektywnie nie jest w stanie zatrudnić podmiotu (osoby) posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W niniejszej sprawie jednak organ nie wykazał by podjęto należyte starania w celu ustalenia, czy na terenie gminy (lub w jej pobliżu) funkcjonują podmioty oferujące usługi terapii integracji sensorycznej w miejscu zamieszkania.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na kolejną nieprawidłowość po stronie SKO, które w uzasadnieniu swojej decyzji odwołało się do ustaleń dokonanych w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C., dotyczących braku istnienia ograniczeń w zakresie integracji sensorycznej. Okoliczność ww. ustaleń nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, zatem niedopuszczalne było odwoływanie się przez organ do niepopartych żadnymi dowodami twierdzeń
Z kolei powodem odmowy przyznania świadczenia w zakresie rehabilitacji NDT był fakt zapewnienia go w ramach NFZ. Z tak wyrażonym poglądem nie sposób się zgodzić. W tym zakresie postępowanie organów obydwu instancji naruszyło § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanym przepisem specjalistyczne usługi opiekuńcze polegają na: rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.):
- a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii,
- b) współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.
W aktach sprawy (wbrew odmiennym twierdzeniom organu I instancji), nie ma dowodów, z których wynikałoby, czy świadczenie to faktycznie jest objęte zakresem świadczeń oferowanych przez NFZ, czy o czasie oczekiwania na skorzystanie ze wskazanego świadczenia w ramach NFZ. Nie ma także informacji o tym, czy system NFZ finansować będzie taką terapię w ilości godzin zalecanych dla córek skarżącej (np. czy istnieją ograniczenia w wystawianiu skierowań na liczbę godzin terapii i jakich spośród wskazanych). Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 19 października 2011 r., II SA/Gd 416/11, co do zasady świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu mogą zostać przyznane na podstawie zarówno ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednak świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej.
Jednakże samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, nie uniemożliwia przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji (por. również WSA w Poznaniu w wyrokach z 22.08.2012 r., II SA/Po 462/12, LEX nr 2000891, z dnia 27.11.2015 r., II SA/Po 359/15, z 29.08.2012 r. sygn. akt II SA/Po 462/12, wyrok WSA w Łodzi z 12.10.2017 r., II SA/Łd 524/17, LEX nr 2372961).
W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono żadnej analizy, czy usługi w zakresie objętym wnioskiem zostały wymienione w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, a także czy córki skarżącej mają realną możliwość (w zakresie wynikającym z przedłożonego zlecenia) uzyskania takiego świadczenia z systemu opieki zdrowotnej w miejscu zamieszkania. Organy nie zebrały żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby potwierdzić, że system finansowany z NFZ jest w stanie zapewnić wynikającą ze zlecenia ilość zajęć oraz jaki jest czas oczekiwania nie. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia tego, w jakiej odległości znajdują się ośrodki, które w ramach NFZ mogą wykonać przedmiotowe świadczenie.
Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanym przypadku nie można przyjąć, by okoliczności, mające istotne w sprawie znaczenie, zostały dostatecznie zbadane i wyjaśnione. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia regulacjom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 8 § 1 kpa. W świetle wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wydane rozstrzygnięcia odmowne postrzegać należy jako wydane z naruszeniem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ups, a zatem regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę do ich wydania.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania są dla organu wiążące z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić w prawidłowy sposób możliwość znalezienia specjalisty w zakresie integracji sensorycznej (wykazując się przy tym odpowiednią inicjatywą, nie poprzestając jedynie na biernym oczekiwaniu na zgłoszenie się takiego specjalisty w związku z informacją na stronie internetowej) oraz ustali czy, kiedy, gdzie konkretnie i w jakim zakresie jest możliwe uzyskanie przez córki skarżącej rehabilitacji NDT w ramach NFZ.