Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B., po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika "T. - S. M. i S. K." spółka jawna w O., orzekł o uchyleniu wydanego w wyniku przeprowadzonej kontroli nakazu nr [...] z dnia [...] inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w B. w zakresie punktu 3 obligującego wymienioną spółkę na podstawie art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) i § 13 ust. 1 -3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.) do zapewnienia w terminie do [...] szatni dla pracowników Stolarni w N. o powierzchni wystarczającej dla jednocześnie korzystających, przy równoczesnym spełnieniu warunku zapewnienia co najmniej 0,3 m² wolnej powierzchni podłogi przypadającej na jednego korzystającego z szatni pracownika, a nadto w części dotyczącej punktu 4 nakładającego na spółkę, z powołaniem się na art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy i § 32 ust. 1 wskazanego wyżej rozrządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, obowiązek zapewnienia w terminie do dnia [...] skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach produkcyjnych Stolarni w N. Z uzasadnienia decyzji wynika, że uchylenie nakazu organu I instancji w zakresie jego punktów 3 i 4 nastąpiło z przyczyny nie podniesionej w odwołaniu – nie wyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkującego zbyt ogólnym określeniem nałożonych obowiązków, co mogłoby powodować trudności w ocenie ich wykonania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ponownym postępowaniu niezbędne jest w szczególności ustalenie:
- • charakteru pracy osób korzystających z szatni w celu stwierdzenia w jakim stopniu brudzona jest odzież ochronna i czy nie istnieje potrzeba urządzenia oddzielnych szatni dla odzieży własnej pracowników i szatni odzieży roboczej,
- • liczby pracowników korzystających z szatni, w tym korzystających równocześnie,
- • czy spełnione są wymagania dotyczące szerokości przejść w szatni i czy korzystającym z szatni zapewniono indywidualne szafki do przechowywania odzieży,
- • czy wskazywane w protokole kontroli usytuowanie szafek w korytarzu nie stanowi zagrożenia dla ewakuacji ludzi,
- • na jakiej podstawie oceniono, że wymiana powietrza w stolarni jest nieskuteczna (nie określono parametrów istniejącej wentylacji i nie odniesiono się do nich na tle przepisów).
Organ II instancji uznał natomiast za nieuzasadnione zarzuty odwołującego się dotyczące wydania decyzji (nakazu) na skutek nielegalnie przeprowadzonej kontroli w dniach od [...] do [...], to jest bez upoważnienia oraz pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu przez niedoręczenie decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. W odwołaniu podnoszono, że kontrola została rozpoczęta w dniu [...], mimo iż zgodnie z upoważnieniem udzielonym przez Okręgowego Inspektora Pracy winna być prowadzona od [...] do [...], a nadto upoważnienie do kontroli zostało doręczone kontrolowanemu przez inspektora Okręgowego Inspektora Pracy w B. zamiast na początku kontroli dopiero w dniu [...].
Poza tym wskazywano, że w związku z ustanowieniem przez spółkę pełnomocnika, wszelkie decyzje winny być kierowane do niego a nie do strony.
W motywach decyzji organ II instancji stwierdził, iż kontrolę rozpoczęto zgodnie z upoważnieniem w dniu [...], bowiem złożone w siedzibie pracodawcy w dniu [...] przez inspektora żądanie przygotowania na dzień 11 stycznia dokumentów i informacji niezbędnych do przeprowadzenia kontroli stanowiło tylko czynność techniczną mającą na celu usprawnienie przebiegu kontroli i zmniejszenie jej dolegliwości. Upoważnienie zaś do kontroli zastało przedłożone przez inspektora PIP pracodawcy w dniu [...], co potwierdza pełnomocnictwo z dnia [...] udzielone przez pracodawcę, w którym powoływano się na datę i sygnaturę tegoż upoważnienia.
Nadto jakkolwiek niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi przez organ I instancji stanowi uchybienie, to nie miało ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pełnomocnik bez zastrzeżeń podpisał protokół z kontroli po zapoznaniu się z jego treścią, a strona w terminie skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego.
T. - S. M. i S. K. spółka jawna w O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającego ją nakazu w zakresie punktów 3 i 4.
W skardze ponowiony został podniesiony wcześniej w odwołaniu zarzut wydania przez organ I instancji decyzji w następstwie nielegalnie przeprowadzonej kontroli, to jest w związku z formalnym doręczeniem upoważnienia do kontroli pełnomocnikowi spółki dopiero w dniu jej zakończenia, czyli [...] oraz rozpoczęcia kontroli [...] zamiast, zgodnie z upoważnieniem w dniu [...]. Powołując się na treść art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 2, 3, 4 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589) w skardze wskazano, że żądanie w dniu [...] przekazania pisemnych informacji stanowiło rozpoczęcie postępowania kontrolnego (a nie czynności przygotowawcze), co było niezgodne z wystawionym na kontrolującego upoważnieniem, zaś wagi uchybienia polegającego na oficjalnym doręczeniu upoważnienia do kontroli pełnomocnikowi spółki w dniu [...] nie zmienia fakt wcześniejszego przedstawienia tegoż upoważnienia pełnomocnikowi.
Niezależnie od powyższego Okręgowemu Inspektorowi Pracy w B. w skardze zarzucono naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie odwołania od nakazu wydanego przez inspektora pracy działającego w imieniu tej samej instytucji, tj. Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w B., co pozostaje w sprzeczności z zasadą rozpatrywania sprawy w ramach nadzoru instancyjnego przez niezależny od organu I instancji organ wyższego rzędu (art. 17 kpa). Według skarżącego norma art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowiąca podstawę wydania przez Okręgowego Inspektora Pracy w dniu [...] decyzji pozostaje w sprzeczności ze wskazanym przepisem Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując na treść artykułu 17 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola oznacza sprawdzenie prawidłowości działania określonego podmiotu. W "Małym Słowniku Języka Polskiego"- wyd. 5 z 1989 r. (oprac. pod red. Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej) kontrolę zdefiniowano m.in. jako porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz jako wnikanie, wgląd w coś. Stąd też rozpoczęcie kontroli to przystąpienie do oględzin obiektów, pomieszczeń, stanowisk pracy, zapoznawania się z dokumentacją, informacjami przedłożonymi przez kontrolowanego na żądanie kontrolującego, czy też przesłuchiwania osób - wszystko w celu ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanej jednostce.
Czynności kontrolne w powyższym rozumieniu, co nie jest sporne, inspektor PIP podjął w spółce "T. - S. M. i S. K." [...]. Dopiero też w chwili przystępowania do wymienionych wyżej czynności kontrolujący winien zwrócić się z żądaniem przedłożenia niezbędnych do zapoznania się i oceny niezbędnych informacji i innych materiałów, co wynika nie tylko z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, ale i z charakteru instytucji kontroli, która winna być dokonywana co do zasady w celu zapewnienia prawidłowości uzyskanych w jej wyniku ustaleń, bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego o jej zakresie. Dlatego, jakkolwiek tego rodzaju sytuacje występują bardzo często w praktyce jednak uprawnionych do kontroli (w celu zapewnienia sprawności przebiegu kontroli), zwrócenie się przez inspektora PIP z dwudniowym wyprzedzeniem, bo [...] o przygotowanie na [...] do kontroli związanych z działalnością spółki dokumentów nie było właściwe i stwarzało możliwość odmowy zastosowania się przez spółkę do żądania inspektora i przystąpienia do przygotowania stosownej dokumentacji dopiero w dniu [...], to jest w dacie wskazanej w wystawionym przez Okręgowego Inspektora Pracy upoważnieniu jako data rozpoczęcia kontroli.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy kontrolowany podmiot (a więc już poddawany kontroli) ma w szczególności obowiązek niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów i materiałów.
Przystąpienie przez Inspektora PIP do konkretnych czynności kontrolnych w obiektach spółki w dniu [...] oznacza, iż kontrolę rozpoczęto w dacie wynikającej z upoważnienia wystawionego przez Okręgowego Inspektora Pracy w B., a zatem podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż wcześniejsze żądanie przygotowania potrzebnych dokumentów i informacji stanowiło tylko czynność techniczną (przygotowanie do kontroli) mającą na celu usprawnienia jej przebiegu i zmniejszenie jej dolegliwości dla kontrolowanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że w protokole pokontrolnym nietrafnie wymieniono jako pierwszy dzień kontroli [...].
Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 589) kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu, obok legitymacji służbowej, upoważnienia do jej przeprowadzenia.
Z załączonej do akt administracyjnych notatki służbowej z dnia [...] wynika, że w dniu [...] przed przystąpieniem do kontroli inspektor PIP przedłożył obecnemu w zakładzie jednemu ze współwłaścicieli upoważnienie z dnia [...] i pozostawił je w biurze w celu podpisania przez drugiego wspólnika oraz, iż na upoważnienie to (jego numer) powołało się pełnomocnictwo dostarczone inspektorowi w godzinach południowych w tymże dniu przez ustanowionego przez spółkę pełnomocnika w celu reprezentowania jej przed inspektorem. W skardze do Sądu przyznano, że upoważnienie do kontroli okazane zostało także wskazanemu pełnomocnikowi (" inspektor przedstawił upoważnienie pełnomocnikowi...").
Dodatkowo podnieść należy, że w załączonej do skargi kserokopii z Krajowego Rejestru Sądowego (dot. nr KRS [...]) wynika, iż każdy ze wspólników upoważniony jest do samoistnego jej reprezentowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż przystąpienie do kontroli nastąpiło z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy. Przepis ten nie ustanawia bowiem obowiązku formalnego doręczenia upoważnienia podmiotowi podlegającemu kontroli, lecz obowiązek jego okazania. O konieczności doręczenia wspomnianego upoważnienia stanowi ust. 5 art. 24, zaś, z akt administracyjnych nie wynika, by w niniejszym przypadku zachodziła określona w nim sytuacja.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, gdy stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, względnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (gdy chodzi o inne naruszenie przepisów postępowania) lub miało wpływ na wynik sprawy (gdy chodzi o naruszenie prawa materialnego). W razie więc nawet uznania przez Sąd, iż doszło w przedmiotowej sprawie, tak jak podnosi skarżący do przedwczesnego rozpoczęcia w spółce przez inspektora pracy kontroli (w dniu 9 zamiast 11 stycznia 2008 r.), a co za tym idzie spóźnionego o dwa dni wylegitymowania się przez niego upoważnieniem do kontroli, brak byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem tego rodzaju uchybienie przepisom o charakterze formalnym bez wątpienia nie mogło rzutować na treść tejże decyzji skoro nakaz wydany przez organ I instancji stanowił odzwierciedlenie li tylko jego ustaleń kontrolnych.
Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że jeśli – jak stwierdza się w notatce służbowej inspektora pracy z dnia [...] – żądanie z dnia [...] dotyczyło przedłożenia do kontroli tylko akt osobowych pracowników i innych dokumentów związanych z zatrudnieniem, to nie można mówić nawet o istnieniu jakiegokolwiek związku między tym żądaniem a rozstrzygnięciem nakazu z dnia [...] w zakresie jego punktów 3 i 4, których to rozstrzygnięć dotyczy kwestionowana w rozpoznawanej skardze decyzja [...] Okręgowego Inspektora Pracy w B. Nie jest zasadny zarzut skarżącej spółki, iż pozbawiona została kontroli instancyjnej nakazu wydanego przez inspektora pracy w pierwszej instancji poprzez poddanie go kontroli Okręgowego Inspektora Pracy z obrazą art. 78 Konstytucji RP.
Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz, że wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżania określa ustawa. Z powyższego unormowania wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada to oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem w następstwie wniesienia odwołania dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Art. 78 Konstytucji nie zawiera natomiast określenia organu kompetentnego do orzekania w II instancji. Kwestię tę regulują ustawy, w tym Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jaki zaś organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do konkretnego organu I instancji, a więc właściwość instancyjną sprecyzowano w art. 17 kpa.
W myśl art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy kpa. Ze względu na to, iż organy właściwe do wydawania nakazów i rozpatrywania odwołań od nich wyraźnie wskazano w wymienionej ustawie, w zakresie tym wyłączona jest regulacja przewidziana w kpa. Mając na uwadze, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy zawiera unormowania dotyczące możliwości odwołania się od rozstrzygnięć organu I instancji, co jest równoznaczne, jak wcześniej wskazano, z respektowaniem zasady dwuinstancyjności, nie może być mowy o niezgodności przepisów tejże ustawy z art. 78 Konstytucji RP.
Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w świetle art. 17 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. zarówno inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, jak i okręgowi inspektorzy pracy są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektor Pracy nie jest zatem tylko pracownikiem podlegającym okręgowemu inspektorowi pracy. Jest organem uprawnionym, w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 do wydawania we własnym imieniu decyzji w zakresie określanym w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 nazywanych nakazami.
Organem odwoławczym od nakazów inspektora pracy ustanowiono w art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy okręgowego inspektora pracy. Tak więc decyzje wydawały w niniejszej sprawie w toku instancji dwa różne organy zgodnie z obowiązującymi wymienionymi wyżej przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy administracji publicznej obligowane są działać, w tym wydawać decyzje na podstawie przepisów obwiązujących ustaw i aktów wykonawczych do nich.
Orzekanie natomiast w przedmiocie zgodności ustaw z Konstytucją należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. O ile zdaniem skarżącej spółki, wskazana wyżej argumentacja dotycząca uprawnienia okręgowego inspektora pracy do wydawania decyzji w charakterze organu drugiej instancji w sprawach dotyczących nakazów wydawanych przez inspektorów pracy jest nieprzekonywująca, nie ma przeszkód, by we własnym zakresie wystąpiła ze stosowną inicjatywą do Trybunału Konstytucyjnego.
Jakkolwiek w odwołaniu nie podniesiono zarzutów dotyczących bezpośrednio nałożonych nakazem w zakresie punktów 3 i 4 obowiązków, Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy obligowany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, trafnie uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie inspektora PIP z dnia [...]. Powołany jako podstawa prawna decyzji Okręgowego Inspektora Pracy art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że nałożenie przez organ I instancji na spółkę obowiązków dotyczących urządzenia szatni dla pracowników i zapewnienia odpowiedniej wentylacji w pomieszczeniach stolarni nastąpiło przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa – bez wyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego sprecyzowania treści obowiązku, o którym mowa w pkt 3 nakazu oraz bez poczynienia wystarczających ustaleń co do potrzeby nałożenia obowiązku wymienionego w pkt 4 nakazu.
Zakres wyszczególnionych w motywach tejże decyzji czynności mających na celu uzupełnienie ustaleń faktycznych poczynionych dotychczas przez organ I wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia przezeń postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie było zatem możliwe uzupełnienie tegoż postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa.
Przekazując sprawę inspektorowi PIP do ponownego rozpatrzenia Okręgowy Inspektor Pracy w B. przesądził, że prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie będzie mogło zapaść po ponownym przeprowadzeniu postępowania.
Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.