Wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 sierpnia 2022 r., II SA/Bd 404/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r.

Sprawa

sprawy ze sprzeciwu M. S. i A. S.

Skład

sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek przewodniczący, sprawozdawca

Od orzeczenia

od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej oddala sprzeciw.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. (PINB) z [...] lutego 2022r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie dobudowanego tarasu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości usytuowanej na działce nr ew. [...] przy u. [...] [...] w N. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

PINB w dniu [...] lipca 2019r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych przeprowadzonych przez M. i A. małżonków S. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w N.. W toku kontroli ustalono, że do piętrowego budynku mieszkalnego dobudowano taras o wymiarach 4 x 3,05 m i wysokości 1,3 m od poziomu terenu. Na taras prowadzi wyjście z pokoju z oknem balkonowym, a z poziomu gruntu – schody zewnętrzne o szerokości biegu 0,9 m. Roboty związane z budową tarasu nie zostały ukończone. Konstrukcję tarasu stanowi zaś płyta żelbetonowa oparta na dwóch słupkach żelbetonowych (z jednej strony) i ścianie wykonanej z bloczków betonowych. Taras zabudowany jest ścianą – od strony działki nr [...] wykonano murek o wysokości 122m. Współwłaściciele nieruchomości (Inwestorzy) wykonali wyżej opisane prace wiosną 2017r., nie uzyskawszy uprzednio pozwolenia na budowę.

PINB pismem z [...] lipca 2019r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na dobudowie tarasu do budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2019r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorom prowadzenie dalszych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Po złożeniu do akt sprawy ekspertyzy technicznej PINB kolejnym postanowieniem z [...] października 2019r. zobowiązał Inwestorów do jej uzupełnienia.

Decyzją z [...] października 2020r. (nr [...]) PINB nakazał Inwestorom wykonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego tarasu do budynku mieszkalnego, wyjaśniając, że lokalizacja tarasu narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie odległości od granic sąsiedniej działki. Decyzja ta została uchylona przez WINB, który rozstrzygnięciem z [...] listopada 2020r. przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając brak prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (budowa obiektu, czy też przebudowa budynku mieszkalnego), a tym samym brak przedstawienia właściwej podstawy prawnej prowadzenia postępowania naprawczego. WINB zakwestionował też oparcie decyzji o nakazie rozbiórki na przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, w której upłynął termin dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

PINB, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości w dniu [...] lutego 2020r. PINB ustalił w jej toku, że od strony działki sąsiedniej na płycie tarasu zamontowano drewnianą pergolę, w pozostałym zakresie stan tarasu nie uległ zmianie od poprzedniej kontroli. Ustalono też, że wykonane dotychczas prace nie stanowią rozbudowy budynku albowiem taras konstrukcyjnie stanowi samodzielną całość. Wykonanie tarasu nie zostało zakończone (prace wykończeniowe, balustrada).

Postanowieniem z [...] marca 2021r. (nr [...]) PINB ponownie wstrzymał Inwestorom prowadzenie dalszych robót i nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną oraz wykonanie zabezpieczenia tarasu poprzez wykonanie balustrad na tarasie i schodach zewnętrznych – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-5 Prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z [...] maja 2021r., po złożeniu przez Inwestorów inwentaryzacji wykonanych robót, PINB nakazał jej uzupełnienie poprzez uaktualnienie jej daty oraz przedstawienie informacji o przyjętych rozwiązaniach umożliwiających doprowadzenie robót do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości tarasu od granicy z sąsiednią działką ewid. nr [...]. Inwestorzy nie wykonali nałożonych obowiązków i w konsekwencji PINB decyzją z [...] czerwca 2021r. nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanego tarasu do budynku mieszkalnego, ponownie powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Decyzją z [...] sierpnia 2021r. WINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PINB, powtarzając zarzuty formułowane we wcześniejszym rozstrzygnięciu kasatoryjnym.

PINB [...] października 2021r. przeprowadził oględziny zabudowy na działce należącej do Inwestorów i ustalił, że lokalizacja i wymiary tarasu nie uległy zmianie. Po obwodzie tarasu oraz schodach zewnętrznych wykonano dodatkowo balustradę drewnianą o wysokości 1 m. Ustalono, że taras nie jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym, a jedynie funkcjonalnie (wyjście na taras poprzez drzwi balkonowe). Tym samym PINB ustalił, że wykonane roboty stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego.

W listopadzie 2021r. Inwestorzy przeprowadzili dalsze roboty budowlane polegające na: demontażu balustrad z tarasu i schodów zewnętrznych, zamknięciu wyjścia z budynku mieszkalnego na taras poprzez wykonanie tzw. balkonu francuskiego.

PINB dnia [...] grudnia 2021r. ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości, w toku których ustalił, że w miejscu tarasu przy budynku mieszkalnym wykonano obecnie wiatę o wymiarach 2,9 m x 3,7 m oraz obiekt małej architektury w postaci budy dla psa (wykonanej poprzez dostawienie ścianki wraz z otworem do schodów zewnętrznych, które wybudowane zostały jako zejście z tarasu). PINB nie stwierdził w granicach działki istnienia innych wiat. W wyniku nowych ustaleń PINB decyzją z [...] lutego 2022r. (nr [...]), działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w aktualnym stanie faktycznym wykonane roboty budowlane zakwalifikować należało jako wykonanie wiaty oraz budy dla psa. Budowa zaś wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 (sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny) oraz obiektu małej architektury (w innym miejscu niż publicznym) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 i 19 Prawa budowlanego). PINB doszedł zatem do przekonania, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe albowiem wykonane przez Inwestorów roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B. (jedyny właściciel działki nr [...]). Podniósł on, że wykonane przez Inwestorów roboty powinno się kwalifikować jako samowolne wykonanie tarasu, który łącznie ze schodami i fundamentem łączy się na stałe z budynkiem mieszkalnym i zlokalizowany jest na granicy z należącą do niego działką. Zakwestionował on również zakwalifikowanie podpiwniczenia tarasu jako obiektu małej architektury.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania WINB wydał decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania wszczętego [...] lipca 2019r. i przytoczył brzmienie przepisów procesowych w tym art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona decyzja wydana została bez uprzedniego prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. WINB za nieprawidłowe uznał zakwalifikowanie wykonanych robót jako budowy wiaty oraz obiektu małej architektury. Demontaż balustrad z tarasu i schodów zewnętrznych oraz zamknięcie wyjścia z budynku mieszkalnego na taras poprzez wykonanie francuskiego balkonu, w ocenie WINB, nie może stanowić podstawy do zmiany kwalifikacji ujawnionej samowoli budowlanej. WINB podniósł, że wykonany taras wraz ze znajdującym się pod nim pomieszczeniem stanowi obiekt kubaturowy, który należy traktować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Analizowanej samowoli nie można też, zdaniem WINB kwalifikować jako wybudowania wiaty, albowiem powstały obiekt nie posiada typowych cech tego rodzaju obiektów (które w orzecznictwie administracyjnym definiowane są jako lekkie, otwarte konstrukcje, wsparte na słupkach, nieposiadające ścian zewnętrznych). WINB zauważył ponadto, że wybudowane w warunkach samowoli schody zewnętrzne nadal pełnią funkcję komunikacyjną z tarasu i mimo ich obudowania nie mogą być uznane jako obiekt małej architektury – budy dla psa. Wykorzystanie przestrzeni pod schodami nie zmienia celu ich wybudowania.

WINB uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie oględzin nieruchomości celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego i dokonanie ponownej analizy całego dotychczas zebranego materiału dowodowego, a następnie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Praw budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020r.

W sprzeciwie (nazwanym "skargą") skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. i A. małżonkowie S. (dalej powoływani jako Skarżący) zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

• art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, błędne przyjęcie, że wybudowana wiata oraz obiekt małej architektury stanowią samowolnie wybudowany taras oraz pominięcie faktu, że wybudowanie obiektów w postaci wiaty i obiektu małej architektury nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wnieśli nadto o uchylenie decyzji organu I instancji.

WINB wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, ca następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 k.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, - dostępny w bazie nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało uzasadnienie w materiale sprawy.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego orzekł w sprawie w sposób niemerytoryczny, przyjmując, że są podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania "naprawczego", podczas gdy dotychczas prowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało jednoznacznych podstaw do wniosku, że w sposób niebudzący wątpliwości postępowanie winno ulec umorzeniu. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu, prawidłowo w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającym na nierozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego w pełnym zakresie.

Organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad w ramach uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy. Taka ocena Sądu wynika z konstrukcji materialnej sprawy administracyjnej umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych na działce ewid. nr [...] w N., wyznaczonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1189 ze zm.) – dalej powoływanej jako "p.b."). Dlatego - zdaniem Sądu - nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej.

Przedmiotem umorzonego przez PINB postępowania administracyjnego była zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z "dobudową tarasu do budynku mieszkalnego". Nie stanowi przedmiotu sporu ani data rozpoczęcia tych robót, ani oznaczenie podmiotu będącego inwestorem. Nie jest też sporną okoliczność, że rozpoczęcie robót nastąpiło przed wydaniem decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę. Spór dotyczy natomiast tego, czy wykonanie przedmiotowych robót budowlanych było legalne i czy w związku z tym stanowią one samowolę budowlaną. Organ I instancji uznał wykonane roboty za legalne. Konsekwencją zaś takiej oceny było przyjęcie, że wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych jest bezprzedmiotowe i z tego względu zostało umorzone.

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który uznał umorzenie postępowania za działanie wadliwe.

W pierwszej kolejności słusznie WINB zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Inwestorów. W ocenie WINB w rezultacie wykonanych przez Skarżących robót budowlanych doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zgodnie art. 3 pkt 6 p.b, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zauważyć trzeba, że przepisy Prawa budowlanego, nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się jednak utrwalony pogląd, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide: wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14 i z dnia 15 października 2020r., sygn.. akt II OSK 1735/18 – dostępne na stronie jw.). Rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem.

Jak wynika z akt sprawy, budynek mieszkalny stanowiący własność Skarżących, został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenie kubaturowe, tj. pomieszczenie gospodarcze pod tarasem – na co zwrócił uwagę WINB. Z dokumentów przedstawianych przez Skarżących w postaci "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej"(k. 18.7-18.8. 57.13 – 57.14 akt adm. PINB), jak i z dokumentacji fotograficznej (k. 18.12-18.13, 57.17-57.18 akt adm. PINB) wynika, że wykonano płytę żelbetową mającą pełnić funkcję tarasu, która jednocześnie stanowi przykrycie dodatkowego pomieszczenia określonego przez autora inwentaryzacji jako pomieszczenie gospodarcze (k. 57.15 akt adm. PINB). W ocenie Sądu wykonanie dodatkowego pomieszczenia pod płytą tarasową, umiejscowionego na postumencie cementowym (k.57.15 akt adm. PINB), zmienia kształt bryły budynku, zmiana zaś bryły budynku prowadzi do zmiany jego kubatury. Zmiana charakterystycznego parametru obiektu w postaci kubatury stanowi już rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b.

Wsparciem dla takiej argumentacji jest treść definicji kubatury budynku zawartej w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.). W świetle prawnej definicji kubatury brutto budynku (§ 3 pkt 24 r.w.t.) wlicza się do niej m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Wykonanie tarasu i dodatkowego pomieszczenia powoduje, że kubatura tej części musi być zaliczana do kubatury budynku.

Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zwolniona w przepisach prawa budowlanego z konieczności wypełnienia obowiązków inwestorskich w świetle art. 29 ust. 1 p.b. Zasadnie zatem WINB uznał, że w sprawie zachodzi konieczność podjęcia przez PINB postępowania w oparciu o art. 48 p.b. Co prawda przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych) w przypadku budowy (rozbudowy) wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewiduje możliwość dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu jednak brak takiego zgłoszenia również skutkuje wdrożeniem procedury z art. 48 p.b., co wynika wprost z tego przepisu, który wyraźnie wskazuje, że tryb przewidziany w art. 48 p.b., dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W ocenie Sądu postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 48 p.b., uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzania postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku, WINB samodzielnie musiałby przeprowadzić całe postępowanie dowodowe, zamiast organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z zasadą ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni, chodzi bowiem w niej o rozstrzygnięcia merytoryczne. Co więcej, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10 czy wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 241/19 – dostępne na stronie jw.), które tutejszy Sąd podziela. Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie umorzył postępowanie, to WINB miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy in meritii.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a § 2 p.p.s.a.