Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 524/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak [...], Wójt Gminy U. na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z zm., dalej powoływana jako u.d.w.) w związku z art. 7, art. 77, art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) – odmówił przyznania J. J. (dalej określana jako Skarżąca) dodatku węglowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.

Organ ustalił, że Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego [...].11.2022 r. W dniu [...].12.2022 r. zadzwoniła z informacją, że przebywa zagranicą i tam pracuje. Poinformowała, że pozostali członkowie rodziny wymienieni we wniosku o dodatek węglowy również nie zamieszkują pod wnioskowanym adresem. W dniu [...].12.2022 r. pracownik przeprowadził wywiady w pozostałych gospodarstwach domowych pod wskazanym we wniosku adresem i pozyskał potwierdzenie informacji, że Skarżąca zamieszkuje poza granicami Polski. Nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu pod wnioskowanym adresem z racji nieprzebywania tam żadnego z członków rodziny wymienionych we wniosku.

Ust. 15b - ust. 15e art. 2 u.d.w. stanowi, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego jak i również fakt zamieszkiwania pod wskazanym we wniosku adresem. Jak wynika z przytoczonych przepisów, dodatek węglowy przysługuje wnioskodawcy w związku z zamieszkiwaniem, gospodarowaniem pod określonym adresem.

Zgodnie z art. 25 ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnia się, że ustalenie zamiaru stałego pobytu, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektyzowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe.

Z uwagi na brak rzeczywistego zamieszkania i nieprowadzenia pod danym adresem gospodarstwa domowego dodatek Skarżącej nie przysługuje.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca. W jego uzasadnieniu wyjaśniła, że zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem, w domu zamieszkałym przez 4 rodziny. Dysponuje odrębnym lokalem o powierzchni ok. 80 m2, z odrębnym wejściem, instalacją elektryczną i własnym licznikiem, odrębnym szambem oraz piecem zasilanym paliwem stałym (węglem ekogroszkiem). Nie ma możliwości wydzielenia lokalu, ponieważ nie jest jego właścicielką w rozumieniu art. 2 ust. 3c-3d u.d.w. Spełnia więc przesłanki do otrzymania dodatku węglowego.

Odmówiono jej dodatku, uzasadniając to tym, że mieszka zagranicą, co jest nieprawdą. Wniosek składała w listopadzie, kiedy wszyscy byli w Polsce. Wyjechali dopiero w grudniu, żeby zarobić na opał, na okres 3 miesięcy. Była możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż cały listopad była w domu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 3a-3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 141, ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej też jako: CEEB), o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

W myśl art. 2 ust. 9 i 12 u.d.w., wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.

W ocenie SKO wykładnia art. 2 ust. 1 i 3 u.d.w. prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia oceny prawa wnioskodawcy do dodatku węglowego kluczowe jest ustalenie, czy wpisanie lub zgłoszenie do CEEB głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w tych przepisach, nastąpiło do dnia 11 sierpnia 2022 r., za wyjątkiem wpisania lub zgłoszenia po raz pierwszy na podstawie art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Tym samym, jeżeli na dzień 11 sierpnia 2022 r. widniał w CEEB wpis dotyczący głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego zasilanego paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w., to prawo do dodatku może przysługiwać po spełnieniu wszystkich innych przesłanek. A contrario, jeżeli w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. brak było informacji w przedmiocie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego zasilanego paliwem stałym w znaczeniu art. 2 ust. 3 u.d.w., to dodatek nie powinien być przyznany, nawet w przypadku późniejszego dokonania korekty polegającej na zgłoszeniu informacji dających podstawy do przyznania dodatku węglowego.

W treści art. 2 ust. 1 u.d.w. ustawodawca jasno sprecyzował, że z punktu widzenia ustalenia prawa do dodatku węglowego istotny jest stan wynikający z CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. Główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego Skarżącej podane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, tj. kocioł na paliwo stałe, nie zostało zgłoszone do CEEB do 11 sierpnia 2022 r.

Na mocy art. 26 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236) wprowadzono do u.d.w. art. 2 ust. 15g, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.

1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

W dniu 1 września 2022 r. do CEEB wpisano deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku wielorodzinnego położonego pod wskazanym adresem, obejmującą wszystkie lokale znajdujące się w budynku. Zgłoszono w niej źródła ogrzewania w postaci jednego kotła na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa oraz dwa kotły na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa - zasilane węglem i paliwami węglopochodnymi. W sprawie nie zastosowano dyspozycji z art. 2 ust. 15g u.d.w. i nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego strony rzeczywiście jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Bezsprzecznie więc dodatek węglowy nie może być przyznany w sytuacji, w której strona nie zamieszkuje pod adresem wskazanym w wniosku o przyznanie dodatku węglowego (nie prowadzi tam gospodarstwa domowego). Okoliczność zamieszkiwania i prowadzenia przez Skarżącą gospodarstwa domowego pod wskazanym adresem nie została dostatecznie wyjaśniona przez Wójta. W szczególności organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy dowodów na twierdzenia poczynione w uzasadnieniu swojej decyzji. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawa strony do wnioskowanego świadczenia ze względu na poniższe uwagi.

Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w., w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

Pod wskazanym adresem prowadzone są cztery gospodarstwa domowe. Wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego był kolejnym wnioskiem złożonym dla tego samego adresu. Pierwszy ze złożonych wniosków został pozytywnie rozpatrzony, zaś dodatek został wypłacony.

W oparciu o art. 2 ust. 3c u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Kolegium przyjęło założenie, że w terminie do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, jeżeli przynajmniej zainicjowano procedurę prawną mającą na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania przed tym dniem. W przypadku braku takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania dodatku. Skarżąca przyznała wprost w odwołaniu, że nie zostały podjęte jakiekolwiek działania w celu ustalenie odrębnego adresu. Podniesione usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy, tj. brak bycia właścicielem nieruchomości, nie ma tutaj żadnego znaczenia prawnego, gdyż stosowne działania nie musiały być podejmowane osobiście przez Skarżącą. Tym samym uznać należy, że sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania dodatku węglowego z art. 2 ust. 3c u.d.w.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

1. 1) błędną wykładnię art. 2 ust. 3a-3d u.d.w. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i zastosowania nadinterpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 2 ust. 3c u.d.w., poprzez przyjęcie, że osoba ubiegająca się o dodatek węglowy winna zainicjować procedurę prawną mającą na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania przed dniem 30 listopada 2022 r., podczas gdy ustawodawca takiego wymogu nie przewidział;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które pominął organ I instancji, a o których w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wspomniał.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy U. i przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że art. 2 ust. 3c u.d.w. nie stanowi, by wymagane było wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Wnioskodawca co najwyżej może zainicjować wszczęcie procedury ustalenia odrębnego adresu. Ustawodawca w ww. przepisie wskazał jako warunek przyznania dodatku węglowego niemożność ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. Z przepisu nie wynika, na czym "niemożność" ma polegać.

Ustawa o dodatku węglowym posługuje się pojęciem odrębnego lokalu, które to pojęcie w przepisach tej ustawy, ani w innym akcie prawnym, nie zostało zdefiniowane. Zdaniem Skarżącej nie można go w szczególności utożsamiać z pojęciem samodzielnego lokalu w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Gdyby tak było, ustawodawca, który należy założyć, że jest racjonalny, zastosowałby terminologię z tejże ustawy o własności lokali. Zgodnie z tą ustawą w budynku jednorodzinnym mogą istnieć dwa samodzielne lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości, jednak gdy położone są na dwóch odrębnych kondygnacjach, to nawet, gdy mają odrębne wejścia główne, nie powinny otrzymać odrębnych numerów porządkowych w rozumieniu obowiązujących przepisów. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów z 21 lipca 2021 r. przewidują ustalanie numerów porządkowych jedynie dla budynków, a tylko w określonych sytuacjach dla ich części lub innych obiektów.

W bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonych przez gminy, w przypadku budynków wielolokalowych, rejestrowany jest jedynie numer budynku. W bazie nie są rejestrowane numery lokali, a w konsekwencji nie są im nadawane numery porządkowe w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Numeracja lokali w budynku pozostaje poza właściwością danej gminy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że adres może być nadany tylko budynkowi albo innym obiektom. Nie można nadać adresu lokalowi znajdującemu się w budynku. W związku z powyższym argument SKO, że możliwość przyznania dodatku węglowego należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania, jest niezasadne, albowiem podjęcie jakichkolwiek kroków formalnych w celu nadania adresu lokalowi mieszkalnemu nie ma podstaw prawnych i musi się skończyć odmową nadania adresu. Ustawodawca nie wyjaśnił zaś, jak należy rozumieć brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania oraz wedle jakich kryteriów to ocenić. Zatem każda okoliczność, która skutkuje niemożliwością ustalenia adresu w narzuconym ustawą terminie, powinna stanowić podstawę do otrzymania dodatku węglowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga była zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego, regulują przepisy ustawy o dodatku węglowym. W sprawach nieuregulowanych w cyt. ustawie stosuje się przepisy kpa (art. 3 ust. 3 u.d.w.).

Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 2 ust. 3b u.d.w., w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c - 3e u.d.w.

Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, należy wskazać, że Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 21 listopada 2022 r. Wniosek został złożony jako kolejny (czwarty) wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania.

Skarżąca oświadczyła, że nie podjęła żadnych czynności w celu ustalenia odrębnego lokalu dla jej gospodarstwa domowego, ponieważ nie jest właścicielką lokalu. Z jej wyjaśnień wynika również, że źródłem ogrzewania przedmiotowego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe opalany ekogroszkiem. Skarżąca deklaruje zajmowanie odrębnego lokalu i prowadzenie gospodarstwa domowego. Znajdująca się w aktach sprawy deklaracja CEEB wskazuje, że w budynku zainstalowane i eksploatowane są jeden kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem oraz dwa kotły na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, w którym rodzajem stosowanego paliwa jest węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy.

W zakresie przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. ustalono, że brak jest odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Bezsporne jest to, że Skarżąca nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego.

Uznając, że Skarżącej nie przysługuje dodatek węglowy z uwagi na brak cechy samodzielności zajmowanych przez niego pomieszczeń mieszkalnych, organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 2 ust. 3d u.d.w. i w konsekwencji nieprawidłowej subsumpcji normy prawnej wynikającej z ww. przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych, to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w sprawie II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 158/23; wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SAB/Sz 45/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Tym samym organ błędnie zinterpretował przepis art. 2 ust. 3c u.d.w., uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania dodatku węglowego. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego).

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 355/23 i II SAB/Gl 24/23).

Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c-3e obowiązują od 3 listopada 2022 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek i realna możliwość dokonania powyższego w terminie do 30 listopada 2022 r. W analizowanej sprawie ponadto ustalenie odrębnego adresu na wniosek Skarżącej było niemożliwe z uwagi na to że nie jest właścicielką nieruchomości.

Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może więc wynikać z obiektywnych przyczyn niezależnych od strony. W szczególności brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy, sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 299/23).

Odnotowania również wymaga to, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła i wykorzystywanego rodzaju paliwa w jej gospodarstwie domowym (zob. wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 210/23 oraz II SA/Gl 835/23). Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.

Nie sposób przy tym pominąć, że w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g u.d.w. Takie stanowisko przedstawiono również w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyroki WSA w Opolu: w sprawach II SA/Op 360/22 i II SA/Op 74/23, wyroki WSA w Krakowie: w sprawach III SA/Kr 27/23 i III SA/Kr 232/23, wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 301/23.

Ustawodawca w wyniku nadanego, na skutek omówionych wyżej nowelizacji, brzmienia przepisów ustawy o dodatku węglowym, obliguje organ orzekający do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się oświadczenie, które to ustalenia powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, przy uwzględnieniu art. 2 ust. 15a u.d.w., w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej.

Bez wątpienia w sprawie doszło do naruszenia norm materialnoprawnych określonych w art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., z których to przepisów wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie dodatku węglowego winno być prowadzone z pominięciem wszelkiego formalizmu. Należy również uwzględnić treść art. 2 ust. 15, 15a i 15b u.d.w., zgodnie z którym organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, w szczególności w oparciu o dane wynikające z dokumentów w nim wymienionych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że złożona deklaracja dotycząca źródła ogrzewania mieszkania na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków nie jest jedynym dowodowym służącym do ustalenia źródła ciepła i stosowanego rodzaju paliwa. Jeżeli informacje te okażą się niewystarczające lub w trakcie weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, między innymi z uwagi na rozbieżność informacji zawartej w deklaracji a informacjami zawartymi we wniosku, organ winien przeprowadzić w przypadkach określonych w art. 2 ust. 3d, ust. 15f i ust. 15g u.d.w. wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku.

Ratio legis powołanych przepisów sprowadza się do objęcia wsparciem w formie ww. świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła oraz rodzaju wykorzystywanego paliwa. Ustalenia te powinny być dokonane przez organy przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7, art. 77 § 1 kpa. Cel tych przepisów polega zatem na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia, w których stosowane źródło ciepła i rodzaj spalanego w nim paliwa, faktycznie spełnia warunki ustawowe. Tym wymaganiom organy w niniejszej sprawie nie sprostały.

Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności. Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c oraz ust. 15g u.d.w. w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 kpa, organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej, co oznacza, że z urzędu powinny podejmować działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Ustanowiona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały Skarżącej o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszyły wynikającą z art. 9 kpa zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyczyny, z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, wskazane zostały w skardze. Jak wskazuje Skarżąca, nie mogła złożyć wniosku, gdyż nie jest właścicielką lokalu. Brak jest możliwości ustalenia odrębnego adresu dla zajmowanego przez Skarżącą lokalu, gdyż zgodę na wszczęcie powyższej procedury musi wyrazić właściciel nieruchomości.

Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d oraz 15g u.d.w. oraz naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek Skarżącej, uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i ust. 3d oraz ust. 15g u.d.w.

W nawiązaniu do treści skargi wskazać w tym miejscu trzeba, że Sąd nie mógł orzec merytorycznie o istocie sprawy, albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w ich działalności. Trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady, sąd administracyjny nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Przepis ten, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie mógł zostać zastosowany przez sąd w sprawie.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie był natomiast zasadny zarzut skargi, że nie ma możliwości ustalenia w budynkach odrębnego adresu. Faktem powszechnie znanym jest, że taka możliwość istnieje, co chociażby wynika wprost z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 ust. 3c u.d.w., który wprost odnosi się do pojęcia ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. Okoliczność ta jednak nie miała wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy U., które podlegały uchyleniu z przyczyn wskazanych wyżej.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.