Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2022r. nr [...] Burmistrz C. odmówił K. K. (Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. K., wskazując na nieziszczenie się w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Jak wskazał organ, w orzeczeniu z [...] maja 2018r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji, którym legitymuje się ojciec Skarżącej, nie ustalono bowiem od kiedy istnieje ten stopień naruszenia organizmu. W związku z czym w ocenie organu niespełniony został ustawowy warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, warunkujący możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] kwietnia 2022r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którym to swoją decyzję oparł Burmistrz, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz stosowne regulacje Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w ocenie SKO w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., bowiem ojciec Skarżącej pozostaje w związku z małżeńskim z K. K.. Organ zaznaczył przy tym, że brak jest w aktach sprawy orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności K. K., które mogłyby stanowić podstawę do uzyskania przez Skarżącą wnioskowanego świadczenia. Ustalił nadto, w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, że K. K. pozostaje czynna zawodowo.
Powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wydanie orzeczenia co do istoty poprzez przyznanie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom pomocowym. Wniosła nadto o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca podniosła, że wyniki wykładni funkcjonalnej przepisu zastosowanego przez organ odwoławczy powinny doprowadzić ten organ do wniosku o spełnieniu przez Skarżącą przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym został zgłoszony w skardze, a organ nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.
Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na wstępie należy podkreślić, że Sąd - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że Skarżąca, będąca córką J. K.., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – "k.r.o."), może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Poza sporem w sprawie też pozostaje, że Skarżąca opiekę nad ojcem sprawuje w sposób stały i ciągły. Z kolei matka Skarżącej, a żona J. K. (jak wynika z akt administracyjnych) jest czynna zawodowo.
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do istnienia przyczyn uniemożlwiających przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mianowicie z mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje konkretnie wymienionym osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne.
Jedna z przesłanek negatywnych której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wymagający (z uwagi na orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji) opieki ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Bezspornym również jest, że jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak natomiast wynika z przywołanego przepisu pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza natomiast z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych wymagającego opieki (w tym jego dzieci), przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
W ocenie Sądu jedyne kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia.
Sądowi znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Stanowiska tego, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Zdaniem Sądu samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują określone reguły.
Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022r., I OSK 1244/21, z 17 marca 2022r., I OSK 1212/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd chciałby też zwrócić uwagę, że przywołana rozbieżność orzecznicza stałą się podstawą sformułowanego przez Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały dotyczącej tej kwestii. Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22.
Powyższa okoliczność mogła zatem stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego. Sąd uznał jednak, że przedmiotowe zagadnienie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania z uwagi na słusznie wykazaną przez Kolegium okoliczność aktywności zawodowej małżonki J. K..
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma obiektywnych przeszkód do realizacji obowiązku alimentacyjnego w ten sposób, że to matka Skarżącej roztoczy osobistą opiekę nad niepełnosprawnym J. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wyjaśniło, że za taką przeszkodę nie może być uznana okoliczność, iż współmałżonka podopiecznego pracuje zawodowo. Okoliczność ta nie wyłącza bowiem zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie tylko dlatego, że osoba ta nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności (jak tego oczekuje Skarżąca), ale dlatego - dokonując wykładni celowościowej wskazanego przepisu – że jest osobą obiektywnie zdolną do sprawowania czynności opiekuńczych. Tego zaś, że matka Skarżącej pracuje zawodowo nie można traktować w kategoriach okoliczności, która obiektywnie i niezależnie od jego woli wyłącza możliwość sprawowania opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Skarżąca nie przestawiła w przedmiotowej sprawie okoliczności, które można byłoby uznać za trwałe i z przyczyn niezależnych od matki Skarżącej i jej woli wyłączające możliwość sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nawet dokonanie wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie może bowiem skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, w sytuacjach, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość jej sprawowania (pozwala mu na to wiek i aktualny stan zdrowia) lecz z różnych przyczyn odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc np. to, że współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.
Skoro podmiot, który w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (współmałżonek), nie rezygnuje z zatrudnienia, to w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, a krewny podopiecznego, który roztoczył opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i rezygnuje w związku z tym z podejmowania zatrudnienia może ubiegać się przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy (k. 8 akt adm. organu I instancji) wynika zresztą, że Skarżąca korzysta ze świadczeń przyznanych w tej formie. Decyzją z [...] marca 2022r. Burmistrz C. ustalił bowiem na rzecz Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] lutego 2022r.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zatem prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy.
W tym stanie rzeczy należało orzec na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.