Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 558/20

Uzasadnienie

I. Uzasadnienie faktyczne

I.1 Zaskarżony akt

Rada Miasta [...] października 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – A." dla terenów położonych w rejonie ulic: Gen. W. A., M. S., M. T. – K. i S. w T..

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego 6 listopada 2015 r. pod poz. 3381.

I.2 Skarga

Skargę na powyższą uchwałę (zwaną dalej "uchwałą" lub "m.p.z.p.") wniósł P. M. (zwany dalej "Skarżącym").

Skarżący podniósł, że jest właścicielem działek nr [...] i 653 położonych w rejonie ul. [...], dla których zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie określone symbolem 86.19-U8.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 86.19-U8, zarzucając zaskarżonej uchwale następujące naruszenia prawa:

1. 1) naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") poprzez zdefiniowanie w § 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały "wskaźnika powierzchni zabudowy" tj. wskaźnika zabudowy nieznanego ani ustawodawcy ani odbiorcom planu miejscowego,
2. 2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie w § 9 pkt 6 lit. d) uchwały, że dla przedmiotowego terenu nie występuje potrzeba określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy,
3. 3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej,
4. 4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak poprowadzenia stosownych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,
5. 5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) w związku z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia – poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku m.p.z.p. z tekstem m.p.z.p.
6. 6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak określenia lokalizacji oraz określenia parametrów infrastruktury technicznej przy jednoczesnym określeniu w § 9 pkt 10 m.p.z.p., że stosowne sieci będą rozbudowywane,
7. 7) naruszenie art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez brak określenia standardów akustycznych,
8. 8) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak wskazania działek nr 644 i 652 jako dróg,
9. 9) naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim w § 9 pkt 2 lit. a) uchwały wprowadzono nakaz stosowania rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym zdefiniowanych w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały,
10. 10) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zakresie, w jakim oznaczenia napowietrznych linii elektroenergetycznych traktowane są jako ustalenia informacyjne przy braku wyznaczenia stosownych pasów technologicznych,
11. 11) naruszenie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez naruszenie właściwości organów w zakresie w jakim § 9 pkt 10 lit. d) zaskarżonej uchwały przy wskazaniu alternatywy zaopatrzenia w energię cieplną wymienia urządzenia indywidualne, w których muszą być zastosowane paliwa i technologie nieskoemisyjne lub bezemisyjne.

I.3 Uzasadnienie zarzutów skargi ad 1) Odnośnie wskazanego w § 3 pkt 9 uchwały pojęcia "wskaźnik powierzchni zabudowy" Skarżący podniósł, że ustawodawca nie dopuścił możliwości określenia tego pojęcia. Ponadto zostało ono zdefiniowane za pomocą innych niezdefiniowanych pojęć tj. "wielkości zabudowy" oraz "powierzchnia działki budowlanej (działek) objętych inwestycją". Zdaniem Skarżącego powoduje to, że nie sposób odkodować intencji lokalnego prawodawcy. Po pierwsze - nie wiadomo na jakie/które obiekty budowlane stanowią o wielkości powierzchni zabudowy, a po drugie – nie wiadomo do jakiej powierzchni odnosić "wielkość powierzchni zabudowy" – czy do działki budowlanej czy też do działek budowlanych. Powoduje to, że dopiero po przygotowaniu projektu budowlanego i złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dowie się, czy jego sposób obliczenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy zostanie zaakceptowany przez organ wydający pozwolenia na budowę.

Ad 2) Skarżący podniósł, że prawodawca lokalny podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z obligatoryjnych elementów planu wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli w planie przeznacza się teren pod zabudowę, to organ stanowiący gminy nie może zaniechać wskazania wskaźnika "intensywności zabudowy" określonego w ww. przepisie. Zaniechanie przez prawodawcę lokalnego określenia w zaskarżonej uchwale wskaźnika powierzchni zabudowy powoduje, że Skarżący nie ma wiedzy na temat tego w jaki sposób może przygotować projekt budowlany i o inwestycję o jakich parametrach może wnioskować do organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Ad 3) Odnośnie kwestii "powierzchni biologicznie czynnej" Skarżący podniósł, że została ona błędnie określona przez odniesienie do powierzchni działki. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. powinna ona być odniesiona do powierzchni działki budowlanej.

Ad 4) Skarżący podniósł, że na terenie 86.19-U8 przepis § 9 ust. 1 uchwały przesądza o przeznaczeniu podstawowym (usługi) oraz dopuszczalnym (m.in. drogi wewnętrzne, parkingi, zieleń urządzona). Wskazane przeznaczenia są od siebie różne, a to powinno pociągać za sobą poprowadzenie stosownych linii rozgraniczających owe przeznaczenia. Skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalne ustalanie "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (tak WSA w Krakowie w wyroku z 29 maja 2006 r. sygn. II SA/Kr 1329/05).

Ad 5) Skarżący podniósł, że § 9 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały dopuszcza lokalizację dróg wewnętrznych. Nie zostały jednakże określone parametry ciągów komunikacyjnych oraz ich lokalizacja. Zostały zatem naruszone z § 4 pkt 9 lit. a) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które wprost obligują radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Ponadto skoro w tekście planu miejscowego dopuszczono możliwość realizacji dróg wewnętrznych, a nie oznaczono ich na rysunku planu, to nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego.

Ad 6) Skarżący podniósł, że samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji inwestycji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1152/16). W tym ujęciu Rada Miasta pozwoliła inwestorowi realizującemu inwestycje z zakresu infrastruktury na dowolne jej prowadzenie.

Skarżący zaś nie posiadając stosownej wiedzy w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej nie może planować sposobu zagospodarowania nieruchomości, których pozostaje właścicielem. Nie ma też wiedzy na temat parametrów infrastruktury technicznej, jak może być realizowana na jego nieruchomościach.

Ad 7) Skarżący podkreślił, że brak wyznaczenia w m.p.z.p. standardów akustycznych powoduje, że nie wie jakie inwestycje będzie mógł realizować i jaką działalność prowadzić. Natomiast po zrealizowaniu inwestycji będzie mógł być sankcjonowany za prowadzenie działalności przekraczającej dopuszczalne poziomy hałasu.

Ad 8) Skarżący podniósł, że określeniu, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] może nastąpić poprzez działki nr [...] powinno towarzyszyć wskazanie przeznaczenie stosownych terenów pod drogi, tym bardziej, że w ewidencji gruntów i budynków określone te działki jako drogi. Rada M. najpierw określa przeznaczenie terenów jako "usługi", a następnie wskazuje, że mogą być one używane jako "dojazd do działek" – co stawia Skarżącego w stan niepewności co do przeznaczenie nieruchomości, których jest właścicielem.

Ad 9) Odnośnie wprowadzonego w m.p.z.p. nakazu stosowania "rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym" Skarżący wskazał, że powoduje to konieczność sprostowania bliżej nieokreślonym oczekiwaniom lokalnego prawodawcy. Enigmatyczne, nieostre stwierdzenie nie daje bowiem żadnej gwarancji że inwestor (właściciel nieruchomości) będzie w tożsamy sposób rozumiał to pojęcie. Wskazania stosownego przepisu zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w kompetencjach organów gminy do dokonywania ustaleń w planach miejscowych.

Ad 10) Zdaniem Skarżącego już na etapie sporządzania planu miejscowego właściciel nieruchomości powinien mieć wiedzę w zakresie ograniczeń wynikających z przebiegania przez jego nieruchomość linii elektroenergetycznej. Oznaczenie napowietrznych linii elektroenergetycznych jako ustalenia informacyjnego powoduje, że o możliwości zagospodarowania nieruchomości jej właściciel dowie się dopiero na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Ad 11) Skarżący podniósł, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Brak jest w u.p.z.p. podstaw, aby dopuścić zdublowanie ww. kompetencji i dopuścić, aby analogiczne zakazy, oprócz sejmiku województwa, mogła wprowadzić rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

I.4 Odpowiedź na skargę

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę, że Skarżący będąc współwłaścicielem działki nr [...] położonej na terenie 86.19-U.8 uzyskał pozwolenie na budowę obiektu usługowo – magazynowego przy ul. [...] – 40.

Organ wskazał ponadto, że zaskarżony m.p.z.p. stanowi w części zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Stawki w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 kwietnia 2001 r. Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom. Z 2001 r. Nr 36 poz. 570). Obowiązujący plan z 2015 r. generalnie podtrzymuje ustalenia poprzedniego planu z 2001 r. w zakresie przeznaczenia terenów oraz ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenów.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Organ podniósł, co następuje:

Ad 1) Organ podkreślił, że w m.p.z.p. z 2015 r. kontynuowano zasady i warunki zagospodarowania terenów określone poprzednim planem. W zaskarżonym m.p.z.p. utrzymano określony w poprzednim planie wymóg dotyczący udziału powierzchni pod zabudowę w stosunku do powierzchni działki lub działek objętych inwestycjami. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony na poziomie 0,4 (§ 9 pkt 6 lit. e zaskarżonego m.p.z.p.) odpowiada maksymalnej powierzchni zabudowy 40 % powierzchni działki zapisanej w poprzednio obowiązującym planie z 2001 r.

Zdaniem Organu wskazany w zaskarżonej uchwale "wskaźnik powierzchni zabudowy" odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektów tekstu planu miejscowego. Jednym z nich jest właśnie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

W opinii Organu sposób liczenia wymaganego m.p.z.p. wskaźnika zabudowy jest zrozumiały dla sporządzającego projekt budowlany i służb administracyjnych udzielających pozwolenia na budowę. Co to jest zabudowa i jak należy ją obliczać objaśnia Polska Norma PN-ISO 9836:1997 r. Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (pkt 5.1.2.). Do stosowania tej normy obliguje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Co do kwestii działek gruntu Organ podniósł, że m.p.z.p. nie ogranicza realizacji nowych inwestycji budowlanych wyłącznie do poszczególnych działek. Poprzez wyznaczoną linię rozgraniczającą jednostkę i linie zabudowy plan umożliwia zagospodarowanie kilku działek jako działki budowlanej przeznaczonej na określony cel. Wskaźnik powierzchni zabudowy należy uwzględniać zarówno w projektach zagospodarowania obejmujących jedną działkę jak i kilka działek stanowiących jeden teren inwestycyjny.

Organ zauważył, że w toku sporządzania projektu budowlanego odnośnie którego Skarżący otrzymał [...] lutego 2018 r. pozwolenia na budowę na przedmiotowym terenie (działka nr [...]) obiektu usługowo – magazynowego żadna ze stron nie zgłaszała wątpliwości co do interpretacji ustaleń planu będących podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ad.

1. 2) Zdaniem Organu obowiązujące przepisy nie obligują do podawania wysokości wskaźnika intensywności zabudowy.

Organ wskazał, że zgodnie z definicją ustawową intensywność zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia całkowita zabudowy to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych w liniach zabudowy określonych w planie.

Sporządzający plan uznał, że w ramach zasad kształtowania zabudowy ustalonych w planie nie występuje potrzeba określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy dla terenu 86.19-U8. Odnośnie tego terenu plan wyznacza bowiem nieprzekraczalną wysokość zabudowy - 10 metrów ponad poziomem terenu, bez określania dopuszczalnej ilości kondygnacji. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy zastępuje w tym przypadku intensywność zabudowy, co zapisano w § 9 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały.

Organ podniósł, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – to brak takich ustaleń nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Zdaniem Organu w przedmiotowym przypadku wskazane wyżej parametry pozwalają na określenie wielkości oraz minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, jaka może powstać na terenie 86.19-U8.

O prawidłowości tego stanowiska zdaniem Organu świadczy brak wątpliwości co do interpretacji zaskarżonego m.p.z.p. przy sporządzaniu projektu budowlanego na podstawie którego Skarżący uzyskał pozwolenia na budowę obiektu usługowo – magazynowego na działce nr [...].

Ad 3) Organ podniósł, że w zaskarżonym m.p.z.p. ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki w ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 określa obligatoryjny zakres ustaleń planu miejscowego. W pkt 6 wymienia parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Ustawa jako akt prawa wyższego rzędu określa jednoznacznie sposób zastosowania ww. wskaźników. Stąd też w praktyce realizacji ustaleń planów miejscowych dla miasta T. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się normę ustawową, każdorazowo odnosząc parametry i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w planie do działki budowlanej.

Ad 4) Organ podniósł, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zostały ustalone graficznie jako obowiązujące ustalenia rysunku planu (§ 6 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.) Linie te wyznaczają tereny przeznaczone pod różne funkcje - w przypadku terenu 86.19-U8 rozgraniczają teren usług od przyległych dróg i ciągu pieszo – jezdnego (od strony zachodniej). Pojęcie terenu należy rozumieć jako obszar o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (§ 3 ust. 1 pkt 3). Przeznaczenie podstawowe zdefiniowano jako dominujące na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (§ 3 ust. 1 pkt 1), natomiast przeznaczenie dopuszczalne może wyłącznie uzupełniać lub wzbogacać to podstawowe (§ 3 ust. 1 pkt 2). Ustalenia takie uniemożliwiają realizację samodzielnych przedsięwzięć przeznaczenia dopuszczalnego tj. dróg wewnętrznych, parkingów, zieleni urządzonej, obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, które by "determinowały o przeznaczeniu terenu", jak stwierdza Skarżący.

Organ podniósł, że dla terenu o przeznaczeniu podstawowym (usługi) zgodnie z § 9 pkt 1 lit. a) ustalono w pkt 6 parametry kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania jednakowe dla całego terenu. Nie zachodzi zatem potrzeba dodatkowego rozgraniczenia w terenie 86.19-U8. W przypadku ustalenia różnych sposobów zagospodarowania w obrębie jednego terenu, konieczne byłoby graficzne wydzielenie części terenu gdzie np. plan ustalałby różne wysokości zabudowy czy wskaźniki planistyczne.

Zdaniem Organu nieuprawnione jest twierdzenie Skarżącego, że odnośnie przedmiotowego terenu mamy do czynienia z sytuacją "mieszanego" sposobu przeznaczenia terenów, która wymagałby wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zapis § 9 pkt 1 m.p.z.p. zawiera wyłącznie jedno przeznaczenie podstawowe. Nie ma tu dwóch różnych przeznaczeń podstawowych, które wymagałyby wprowadzenia stosownych zapisów, w tym mających odzwierciedlenie w części graficznej zaskarżonej uchwały.

W tym względzie Organ powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r. (sygn. II SA/Sz 328/19).

Ad 5) Organ podniósł, że biorąc pod uwagę przeznaczenie usługowe terenu 86.19-U8 nie miało uzasadnienia ustalenie zasad dotyczących systemów komunikacji (dróg wewnętrznych). Drogi wewnętrzne dopuszczono na tym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia usług. Zapis taki umożliwia realizację jednej lub kilku dróg wewnętrznych (nie będących drogami publicznymi), które zapewniłyby dostęp komunikacyjny z przyległych dróg publicznych do kilku obiektów usługowych rozmieszczonych w granicach terenu 86.19-U8 (§ 9 pkt 9 lit. a) zaskarżonej uchwały). Możliwa jest również realizacja przedsięwzięć usługowych bezpośrednio skomunikowanych z ww. drogami publicznymi. Realizowanie dróg wewnętrznych nie byłoby wówczas konieczne.

Organ podniósł, że parametry techniczne dróg wewnętrznych powinny wynikać z potrzeb dla określonego rodzaju inwestycji usługowych, a szczegóły techniczne konstrukcji takiej drogi (szerokość jezdni, chodnika, nośność, rodzaj nawierzchni) powinny odpowiadać wymaganiom przepisów odrębnych prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że wymagania § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do terenów przeznaczonych pod drogi publiczne i inne ciągi komunikacyjne, dla których plan powinien posiadać klasyfikację ulicy, a w uzasadnionych przypadkach inne parametry, uwzględniające przepisy odrębne dotyczące budowy dróg.

Ad 6) Organ podniósł, że w § 9 pkt 10 zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określono zaopatrzenie w podstawowe media infrastruktury technicznej, niezbędne do zrealizowania i funkcjonowania obiektów usługowych. Zapisy te ustalają możliwość przyłączenia obiektów i budynków usługowych do sieci zabezpieczających zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, w wodę i odprowadzenie ścieków, zgodnie z wymaganiami dla budynków i pomieszczeń, zawartymi w Dziale III Rozdziale 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sieci, do których należy podłączyć projektowane budynki, znajdują się poza terenem 86.19-U8, w pasach przyległych dróg publicznych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 86.19-KD(Z)3 i 86.19-KD(L)10 oraz w ciągu pieszym 86.19-KD(x)21.

Organ podniósł, że – jak uznał sporządzający plan - nie występuje potrzeba wprowadzania w planie dodatkowych ustaleń poza tymi, które określają zaopatrzenie terenu w media infrastruktury technicznej, niezbędne dla realizacji usług. Lokalizacja innych sieci, ich parametrów czy pasów technologicznych i ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru nie była uzasadniona.

Organ podkreślił, że infrastruktura techniczna pełni funkcję służebną i uzupełniającą. Sposób wykonania, eksploatacji itp. sieci infrastruktury technicznej regulują przepisy odrębne tj. prawo budowlane wraz z rozporządzeniami wykonawczymi i normami technicznymi, a także przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Organ podkreślił także, że na etapie sporządzania projektu planu nie uzyskano od zawiadomionych gestorów podstawowych sieci infrastruktury technicznej zaleceń, aby w projekcie planu wprowadzić szczegółowe ustalenia w tym zakresie.

Organ podniósł, że w zaskarżonym m.p.z.p. uwzględniono istniejące napowietrzne sieci elektroenergetyczne 110kV i 15 kV wskazując je w granicach terenu 86.19-U8 w ramach oznaczeń uzupełniających. Odniesiono się również w § 9 pkt 9 lit. c) i d) do ograniczeń w zabudowie przeznaczonej na stały pobyt ludzi w pasach terenu pod tymi liniami.

Zdaniem Organu określenie w planie konkretnych przebiegów sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich parametrów itp. dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym przypadku usługi, nie jest uzasadnione. Wprowadzenie na takich terenach ww. szczegółowych ustaleń dotyczących uzbrojenia technicznego, nie wynikającego z interesu publicznego, ograniczyłoby zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w planie.

Organ podkreślił, że ani w art. 15 ust. 2 pkt 1 ani w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej (tak też orzecznictwo - wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. I OSK 537/13).

Ad 7) Organ podniósł, że tereny usługowe nie są wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) jako tereny chronione przed hałasem. Nie było zatem potrzeby określania dla przedmiotowego terenu (przeznaczonego pod usługi) poziomu hałasu.

Ponadto na tzw. mapie wrażliwości akustycznej T. nie wskazano terenów przy ul. [...], w tym terenu 86.19-U8 jako obszaru, na którym należy wprowadzić ograniczenia w zabudowie ze względu na hałas.

Ad 8) Organ wskazał, że zgodnie z § 9 pkt 9 lit. b) zaskarżonej uchwały na terenie 86.19-U8 dopuszczono dojazd do działek nr [...] poprzez działki nr [...] – w ramach szczegółowych zasad i warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w jego użytkowaniu. Ustalenie takie nie jest obligatoryjne. Plan jedynie dopuszcza obsługę komunikacyjną działek oddalonych od pasa drogowego u. M. Sinoradzkiej – 86.19-KD(L)10. Działki nr [...] są dostępne komunikacyjnie również z ul. [...]. A. – 86.19-KD(G)1, a wówczas dojazd od strony ul. [...] nie jest konieczny. Dopuszczając drogi wewnętrzne w § 9 pkt 1 lit. b) plan umożliwia dodatkowe, dogodne dla inwestora zagospodarowanie terenu.

Z kolei wydzielenie liniami rozgraniczającymi działek nr [...] stanowiących wąski pas terenu w środku terenów Skarżacego ograniczałoby możliwości zagospodarowania terenu usługowego.

Organ podkreślił, że Skarżący od 2018 r. jest właścicielem działek gminnych.

Ad 9) Organ podniósł, że zapis nakazujący stosowanie rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym jest jedynym ustaleniem w planie odnoszącym się do estetyki, którą również powinien kształtować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy u.p.z.p. wraz z rozporządzeniami wykonawczymi nie regulują wymagań estetycznych dla projektów obiektów budowlanych, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie w zależności od potrzeb określa się tylko kolorystykę obiektów oraz pokrycie dachów. Wynika to z potrzeb kształtowania ładu przestrzennego.

Ad 10) Organ podniósł, że w § 9 pkt 9 lit. c) i d) zaskarżonej uchwały, dla terenu 86.19-U8 określono pas ograniczonego użytkowania napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV i 110 kV odpowiednio w odległości 6,5 m i 20 m od tych sieci. Dodatkowo na rysunku planu oznaczono graficznie przebieg tych sieci. Ustalenia planu w zakresie tych ograniczeń są czytelne zarówno dla właściciela działek pod tymi liniami jak i projektanta przy projektowaniu nowych inwestycji.

Organ wskazał, że to na etapie sporządzania projektu budowlanego należy uzyskać stosowne warunki i uzgodnienia gestorów sieci infrastruktury technicznej dla obiektów projektowanych oraz istniejących. Projekt zagospodarowania terenu i nowej zabudowy, w tym przypadku w sąsiedztwie czy pod napowietrzną linią elektroenergetyczną powinien spełniać warunki wynikające z przepisów prawa budowlanego i technicznych norm branżowych.

Organ podkreślił, że plan miejscowy sporządza się w celu określenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero projekt budowlany, sporządzony na podstawie planu, uwzględniający wymogi przepisów prawa budowlanego odnoszących się do usytuowania budynków względem granic innych działek budowlanych, budynków, dróg, infrastruktury technicznej oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, pozwala na pełne zorientowanie co do optymalnej możliwości wykorzystania terenu na cele budowlane.

Ad 11) Zdaniem Organu przy określeniu alternatywy zaopatrzenia w energię cieplną (§ 9 pkt 10 lit. d) zaskarżonej uchwały) nie doszło do wejścia w kompetencję przynależną sejmikowi wojewódzkiemu.

Ww. zapis zaskarżonej uchwały nie ogranicza inwestorowi wyboru nośnika energii cieplnej. Dodatkowo w § 9 pkt 10 lit. e) uchwały ustala zaopatrzenie w energię elektryczną, którą może być również zasilane ogrzewanie. Poprzez pojęcie paliw i technologii bezemisyjnych rozumie się także rozwiązania z zastosowaniem odnawialnych źródeł energii.

Organ podniósł, że w § 9 pkt 10 lit. d) zaskarżonej uchwały nie podano żadnych typów czy parametrów instalacji grzewczych i paliw, których nie można stosować na terenie 86.19-U8.

II. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w całości stanowiska Skarżącego.

II.1 Związanie granicami zaskarżenia

Na wstępie wymaga wyjaśnienia kwestia związania granicami przedmiotu zaskarżenia, która ma wpływ na kształt sentencji niniejszego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. (sygn. II OSK 242/18) brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd orzekając w niniejszej sprawie musiał mieć na względzie, że Skarżący w skardze określił, że zaskarża uchwałę nr [...] "w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 86.19-U8". W konsekwencji Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę tylko w ww. zakresie oraz orzekł tylko co do pewnego zakresu uchwały tj. odnośnie tych norm prawnych, które wywiedzione z treści przepisów zaskarżonego aktu prawa miejscowego, odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 86.19-U8.

W szczególności mając na względzie konstrukcję § 9 zaskarżonej uchwały, który to paragraf te same ustalenia odnosi do dwóch terenów tj. do terenu 86.19-U7 oraz terenu 86.19-U8, należy zaznaczyć, że wyrok Sądu nie może być rozumiany jako stwierdzenie nieważności wywodzonych z § 9 uchwały norm prawnym w zakresie, w jakim dotyczą one terenu 86.19-U7. Orzekanie w tym zakresie – jak wyżej wskazano, zostało wyłączone spod kontroli Sądu wskutek ograniczenia zakresu samej skargi.

Możliwość orzekania o pewnym zakresie uchwały potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 lipca 2016 r. sygn. II SA/Bk 182/16 oraz wyrok NSA z 21 września 2017 r. sygn. II OSK 98/17).

II.2 Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

II.3 Intensywność zabudowy – wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy - wskaźnik powierzchni zabudowy

Rozważając powiązane ze sobą kwestie pojęć "intensywności zabudowy" oraz "wskaźnika całkowitej powierzchni zabudowy" i "wskaźnika powierzchni zabudowy" za zasadne uznał Sąd zarzuty naruszenie prawa odnoszące się do § 3 ust. 1 pkt 9 oraz § 9 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały.

Pierwszy z wymienionych przepisów m.p.z.p. zawiera definicję "wskaźnika powierzchni zabudowy". Zgodnie tą definicją Ilekroć w uchwale jest mowa o wskaźniku powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (działek) objętej inwestycją.

Z kolei zgodnie z § 9 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 86.19-U7 i 86.19-U8, ustala się: 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: d) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy - nie występuje potrzeba określania.

Powyższe przepisy należy odnieść do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Odczytując ww. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy po pierwsze zwrócić uwagę, że ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się pojęciem "powierzchni zabudowy", ale pojęciem "powierzchni całkowitej zabudowy".

Po drugie - ustawodawca w tym przepicie nie wyróżnia dwóch odrębnych wskaźników zagospodarowania terenu tj. "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy" oraz "intensywności zabudowy". Ustawodawca wskazuje, że w planie zagospodarowania przestrzennego ma być określona maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Wskazywana przez ustawodawcę "powierzchnia całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" jest parametrem wykorzystywanym w celu określenia minimalnej i maksymalnej wartości wskaźnika zagospodarowania terenu "intensywność zabudowy". Innymi słowy: intensywność zabudowy określa się poprzez podzielnie liczby oznaczającej "powierzchnię całkowitą zabudowy" w obrębie działki budowlanej przez liczbę oznaczającą "powierzchnię działki budowlanej". Rezultat tego dzielenia to właśnie "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Jest to jednocześnie liczba, którą można wskazać bądź jako minimalną intensywność zabudowy bądź jako maksymalną intensywność zabudowy.

Odnośnie rozróżniania pojęć "powierzchni zabudowy" oraz "powierzchni całkowitej zabudowy" należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozważano tę kwestię w kontekście rozumienia pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2018 r. (sygn. II OSK 955/17):

"Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Przez pojęcie kondygnacji należy natomiast rozumieć - zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) - poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 635/14 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12 dostępne: CBOSA).

Należy również zauważyć, że Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie, jest Polska Norma PN-ISO 9836 – Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Norma ta zawiera zarówno definicję powierzchni zabudowy jako wyznaczonej przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jak i powierzchni całkowitej – która stanowi powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp. Co prawda Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.

Zatem pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (podobnie wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z dnia 24 listopada 2016 r.: sygn. akt II OSK 933/15, sygn. akt II OSK 1293/15, sygn. akt II OSK 1062/15, sygn. akt II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13 oraz z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07)."

Podzielając powyższe stanowisko NSA Sąd stwierdził, że umieszczenie w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "powierzchni zabudowy", w sytuacji gdy pojęcie to jest zrozumiałe i powszechnie używane w budownictwie, było zbędne.

Co więcej, nie można uznawać, tak jak czyni to Organ w odpowiedzi na skargę (pkt 2), że wskaźnik "intensywności zabudowy" może być zastąpiony "wskaźnikiem "powierzchni zabudowy" oraz "wysokością zabudowy". Przez wskazywaną przez ustawodawcę "całkowitą powierzchnię zabudowy", jak wyżej wywiedzono, należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku – zarówno kondygnacji naziemnych jak i podziemnych. W przypadku ograniczenia inwestorów jedynie poprzez wskazanie wysokości zabudowy oraz powierzchnię zabudowy dochodzi do ograniczenia w tworzeniu ilości naziemnych kondygnacji zabudowy. Brak natomiast ograniczeń w tworzeniu podziemnych kondygnacji zabudowy. Przykładowo przy ograniczeniu wysokości do 10 m możliwe jest utworzenie 4 kondygnacji naziemnych (każda kondygnacja musi być wyższa niż 2 m). Przy powierzchni zabudowy np. 50 m2 oznaczałoby to powierzchnię całkowitą 200 m2. Jeżeli zabudowa ta byłaby wzniesiona na działce budowlanej o powierzchni 1000 m2 intensywność zabudowy wynosiłaby: 200: 1000 = 0,2.

Dodanie jednakże dwóch kondygnacji podziemnych, każda po 50 m2 oznaczałoby w sumie 6 kondygnacji po 50 m2 czyli 300 m2 całkowitej powierzchni zabudowy. W takim przypadku intensywność zabudowy byłaby wyższa, gdyż wynosiłaby: 300: 1000 = 0,3.

Znane są przy tym Sądowi z urzędu przypadki budowy (także w T.) kondygnacji podziemnych w celu uzyskania miejsca na garaże, tak aby spełnić inny wskaźnik zamieszczany w planach miejscowych, ograniczający intensywność wykorzystania terenu i zmniejszający stopień obciążeń infrastruktury gminnej (np. przepustowości ulic, dostępności szkół i przedszkoli) tj. ilość miejsc parkingowych przypadających na lokal w danym budynku.

Podsumowując tą część rozważań:

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obowiązkowe elementy planu zagospodarowania przestrzennego. Brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności.

W przypadku kiedy plan miejscowy przewiduje teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. sygn. II OSK 29/18) – a więc także wskaźnik intensywności zabudowy.

W przedmiotowej sprawie teren 86.19-U8 przeznczony jest pod zabudowę. Pomimo to zaskarżonej w uchwale nie określono w ogóle wskaźnika intensywności zabudowy odnośnie tego terenu. O ile brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy może być uzasadnione ze względu na lokalny ład przestrzenny, o tyle określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Brak takiego wskaźnika w miejscowym planie uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy mógłby prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 684/17).

Brak określenia w § 9 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy należy zatem uznać za istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak próba zastąpienia go "wskaźnikiem powierzchni zabudowy" w § 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały – co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważność tych przepisów uchwały.

Co więcej - brak określenia parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skutkuje wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc nie samego wadliwie ustalonego wskaźnika, lecz tych terenów, bądź ich części, do których ten wskaźnik się odnosił (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 242/18).

Sam zatem wskazany wyżej brak określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, niezależnie od zasadności innych zarzutów poniesionych przez Skarżącego, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całego § 9 zaskarżonej uchwały - w zakresie w jakim odnosi się on do terenu oznaczonego symbolem 86.19-U8. Bez tego wskaźnika bowiem nie jest możliwe zachowanie ładu przestrzennego na terenie 86.19-U8 w zakresie intensywności wykorzystania tego terenu na cele usługowe.

II.4 Brak określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej

W tej kwestii zarzut Skarżącego sprowadza się do tego, że w § 9 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały nie określono, jak wymaga tego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z., minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do "powierzchni działki budowlanej", ale w odniesieniu do "powierzchni działki".

W tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia zasad stanowienia przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Naruszenie to należy jednakże kwalifikować jako nieistotne. Należy mieć bowiem na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega regułom wykładni prawa, co oznacza także konieczność uwzględnienia przy interpretacji przepisów aktów niższego rzędu kontekstu systemowego. Konieczna jest zatem wykładania pojęć używanych w akcie niższego rzędu tak, aby zachowana została spójność z aparatem pojęciowym aktu wyższego rzędu, który zawiera delegację ustawową do wydania aktu niższego rzędu. W przedmiotowej sprawie taką możliwość interpretacji, usuwającej ewentualną wątpliwość, czy prawodawca lokalny używając w § 9 pkt 6 lit. d) m.p.z.p. zwrotu "w odniesieniu do powierzchni działki" miał na myśli "działkę budowlaną" (zdefiniowaną w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) daje § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z tym przepisem "Pojęcia występujące w niniejszej uchwale, nie wyjaśnione w ust. 1, należy interpretować zgodnie z definicjami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z definicjami wynikającymi z Polskich Norm i przepisów odrębnych."

II.5 Brak poprowadzenia stosownych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Niezasadny jest zarzut Skarżącego odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak poprowadzenia stosownych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1278/06 (uchylającym wskazany przez Skarżącego wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2006 r. sygn. II SA/Kr 1329/05) z treści art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera także i nie może zawierać § 9 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Wprawdzie § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia nie daje podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów, co jednak nie oznacza, że dla tego samego terenu nie może zostać określone przeznaczenie mieszane, skoro unormowanie z art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu.

Hipotetycznie rzecz ujmując możliwe jest ustalenie przeznaczenia tej samej działki na uprawy rolne (w okresie letnim) a jednocześnie na rekreację (w okresie zimowym, łącznie z budową wyciągu narciarskiego). Inaczej mówiąc przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia.

W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że dla terenu 86.19-U8 prawodawca lokalny określił dwa różne przeznaczenia terenu – tylko dlatego, że określił "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie dopuszczalne". Należy zwrócić uwagę, że ww. teren jest przeznaczony pod zabudowę. Oczywistym jest, że funkcjonowanie zabudowy wymaga tego rodzaju obiektów jak "drogi wewnętrzne, parkingi, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej" – wymienione w § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. jako "przeznaczenie dopuszczalne".

Jednocześnie zaskarżona uchwała w sposób dostatecznie jasny określa relację pomiędzy tymi "przeznaczeniami terenu." Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenia podstawowe i nie jest z nim sprzeczne.

Prawodawca lokalny określił zatem w sposób dostatecznie precyzyjny przeznaczenie przedmiotowego terenu różnicując w tym przeznaczeniu elementy dominujące i elementu uzupełniające.

Błędnie przy tym argumentuje Skarżący, że w oparciu o analizowane przepisy uchwały możliwe będzie zrealizowanie na 49 % przedmiotowego terenu parkingu, co wymusi konieczność realizacji na pozostałej części terenu "tylko usług". Badanie, w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy spełniony jest warunek przeznaczenia terenu na "usługi" odbywa się w stosunku do każdej inwestycji podejmowanej na danym terenie. Budowa parkingu zajmującego 49 % przedmiotowego terenu byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby uznano, iż ten obiekt sam w sobie realizuje funkcję "usługi". W przeciwnym razie budowa takiego obiektu byłaby niezgodna z m.p.z.p., jako że stosownie do § 9 pkt 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. parking może być jedynie uzupełnieniem obiektów realizujących przeznaczenie podstawowe tj. "usługi".

II.6 Brak określenia parametrów dróg wewnętrznych

Odnośnie kwestii dróg wewnętrznych Skarżący sformułował dwa różne zarzuty – zawarty w pkt 5 skargi - odnoszący się do § 9 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały oraz zawarty w pkt 8 skargi – odnoszący się do § 9 pkt 9 lit. b) zaskarżonej uchwały.

Oba te zarzuty sprowadzają się do stwierdzenia, że istotnie narusza prawo dopuszczenie w m.p.z.p. lokalizacji dróg wewnętrznych bez określania ich parametrów technicznych i bez określenia ich lokalizacji na rysunku planu miejscowego.

Stanowisko Skarżącego w przedmiotowym przypadku jest niezasadne.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jak zauważył WSA w Krakowie w wyroku z 30 czerwca 2020 r. (sygn. II SA/Kr 33/20) "w orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostępu do drogi publicznej nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest przy tym obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 1347/09).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego.

Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art.

1. 7. ust.

1. 1. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19)."

Podzielając powyższe stanowisko należy zauważyć, że kwestionowany przez Skarżącego § 9 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały określa jedynie sposób zagospodarowania terenu. Przepis ten stanowi, że dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 86.19-U7 i 86.19-U8, ustala się przeznaczenie dopuszczalne - drogi wewnętrzne, parkingi, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis ten jest wypełnieniem dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który wymaga, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Nieadekwatne jest względem tego przepisu podnoszenie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. można natomiast podnosić w stosunku do § 9 pkt 9 zaskarżonej uchwały, który wprawdzie określa "szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenie w jego użytkowaniu", jednakże z treści lit a) i b) wynikają konkretne zasady komunikacji na przedmiotowym terenie. Zgodnie z § 9 pkt 9 lit. b) zaskarżonej uchwały "dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem 86.19-U8, dojazd do działek nr [...], poprzez działki nr [...]". Zważywszy na usytuowanie ww. działek w obrębie terenu 86.10-U8 powyższy zapis należy utożsamić z dopuszczeniem konkretnej lokalizacji drogi wewnętrznej tj na działkach nr [...] (co przyznaje sam Organ w odpowiedzi na skargę).

Należy jednakże zauważyć, że powyższa regulacja nie pozbawiła możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej działkom nr [...] z dróg publicznych, do których działki te przylegają (tereny 86.19-KD(G)1 i 86.19-KD(Z)3).

W przedmiotowym przypadku zatem nie można uznać, że system komunikacji został tak zaplanowany, że jego nieodzowną częścią jest droga wewnętrzna zlokalizowana na działkach nr [...] W takim przypadku nie ma potrzeby wskazania konkretnych parametrów owej drogi wewnętrznej. Decyzja o tym czy ta droga powstanie i jakie parametry będzie miała została pozostawiona swobodzie właściciela nieruchomości, która może być ograniczona co najwyższej przepisami szczegółowymi (np. przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarawej, określającymi minimalną szerokość dróg pożarowych).

Nie doszło zatem w tym przypadku ani do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ani do ograniczenia prawa własności każdoczesnego właściciela ww. działek.

II.7 Umiejscowienie i określenie parametrów infrastruktury technicznej

Zasadne są, podnoszone w pkt 6 i 10 skargi, zarzuty dotyczące usytuowania i określenia parametrów infrastruktury technicznej.

Jak wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Sąd podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 10 grudnia 2019 r. (sygn.. II OSK 242/18), że obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także z dyspozycji § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

1. a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacje ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
2. b) określenie warunków powiazań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
3. c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przy czym inwestycjami celu publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. są m.in. urządzenia infrastruktury technicznej, do których odwołuje się m.in. art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a więc drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizacja tych inwestycji stanowi cel publiczny. Parametrem, o którym mowa § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa, 1988 r. II Tom, s. 602).

Z przytoczonych powyżej przepisów, wynika konieczność jednoznacznego wyznaczenia terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej, a także określenie ich parametrów.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia planistyczne w tym zakresie muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury sprawia, że te kwestie pozostawione zostały inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 1328/15, dostępny, (w:) CBOSA).

Odnosząc powyższe stanowisko NSA (podzielane przez Sąd) do niniejszej sprawy za zasadne należy uznać zarzuty Skarżącego odnośnie braku wskazania w § 9 zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu konkretnego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, co w szczególności należy odnosić do przypisania jedynie charakteru informacyjnego oznaczeniom przebiegu napowierzchnych linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV.

II.8 Brak określenia standardów akustycznych

Niezasadny jest zarzut Skarżącego braku określenia w zaskarżonej uchwale standardów akustycznych.

Z przepisu art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Kwalifikacja rodzajów terenów określonych w m.p.zp., pozwalająca na zakwalifikowanie ich pod kątem art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska została ujęta w § 4 zaskarżonej uchwały. Należy zauważyć, że dopuszczalne normy poziomu hałasu dla tak wyznaczonych terenów nie określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale rozporządzenie wydane na podstawie art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Słuszna jest też uwaga organu, że przedmiotowy teren, jako przeznaczony wyłącznie pod usługi, nie jest żadnym z rodzajów terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, dla których wyznacza się normy poziomy hałasu. Terenem, dla którego określa się dopuszczalne normy poziomu hałasu, wymienionym w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f Prawa ochrony środowiska nie jest teren przeznaczony wyłącznie pod zabudowę usługową, ale pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Temu typowi terenu odpowiada wskazany w § 4 ust. 1 pkt 8 teren 86.19-MN/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi.

II.9 Nakaz stosowania rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym

Zasadny jest zarzut Skarżącego odnoszący się do § 9 pkt 2 lit a zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 86.19-U7 i 86.19-U8, ustala się: 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) nakaz stosowania rozwiązań o wysokim standardzie architektonicznym dla elewacji projektowanych obiektów budowlanych eksponowanych od strony dróg publicznych. Przepis ten wiąże się ściśle z § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o wysokim standardzie architektonicznym - należy przez to rozumieć rozwiązania architektoniczno-budowlane charakteryzujące się wysokim poziomem estetycznym obiektu poprzez szczególne ukształtowanie jego bryły, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów wykończeniowych, detalu architektonicznego itp.;

Z cytowanych przepisów wynika, że prawodawca lokalny wprowadził obowiązek, którego wypełnienie musi być oceniane przy wydawaniu pozwolenia na budowę (konieczność stosowania rozwiązań o "wysokim standardzie architektonicznym") jednakże jednocześnie prawodawca lokalny nie określił dostatecznie jasnych kryteriów pozwalających na ocenę, czy inwestor zdołał się z ww. obowiązku wywiązać. Istotnym problemem jest bowiem określenie czym jest ów "wysoki standard architektoniczny". Dostatecznie jasnej odpowiedzi w tej kwestii nie daje § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, stanowiący definicję "wysokiego standardu architektonicznego". Z definicji tej wynika, że wysoki standard architektoniczny to takie rozwiązanie architektorniczno- budowlane, którego cechą charakterystyczną jest "wysoki poziom estetyczny obiektu". Z kolei "wysoki poziom estetyczny obiektu" według prawodawcy lokalnego osiąga się poprzez:

1. - szczególne ukształtowanie bryły obiektu,
2. - stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów wykończeniowych
3. - stosownie w elewacjach detalu architektonicznego
4. - "itp.".

Z pojęć, które zostały użyte przez prawodawcę lokalnego możliwe jest zidentyfikowanie "detalu architektonicznego" (drobny element pełniący funkcję architektoniczną lub dekoracyjną – Encyklopedia PWN, https://encyklopedia.pwn.pl/). Możliwa jest także w pewnym stopniu ocena, poprzez odniesienie się do warunków na rynku materiałów wykończeniowych, czy w konkretnym przypadku inwestor przewiduje użycie materiałów wykończeniowych wysokiej jakości. Trudno jednakże określić czym jest "szczególne" ukształtowanie budynku". Nie wiadomo także, jakie inne kryteria, kryjące się pod skrótem "itp." powinny być brane pod uwagę przy ocenie, czy mamy czy też nie mamy do czynienia z zachowaniem wysokiego poziomu estetycznego, a tym samym z zastosowaniem rozwiązania o wysokim standardzie architektonicznym. Samo odwołanie się do pojęcia "estetyki" czyni analizowany zapis prawa w wysokim stopniu niejednoznacznym. Należy zauważyć, że pod pojęciem "estetyki", zgonie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) rozumie się:

1. 1. "ładny, gustowny wygląd czegoś"
2. 2. "poczucie piękna"
3. 3. "dyscyplina filozoficzna zajmująca się nauką o pięknie"
4. 4. "ogólna teoria sztuki badająca treść i formy dzieł artystycznych".

Są to zatem kryteria wysoce ocenne, które nie zostały dostatecznie sprecyzowane. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) na prawodawcy lokalnym ciąży obowiązek konstruowania przepisów tego aktu z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych. Brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje stwierdzeniem niekonstytucyjności danej regulacji z powodu jej niedookreślności.

Należy zauważyć, że w celu uznania niekonstytucyjności regulacji, której stawiany jest zarzut niedookreślonej, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją (w przypadku aktu prawa miejscowego – stwierdzenie jego nieważności), o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa.

Zdaniem Sądu z taką właśnie sytuacją niemożliwości usunięcia niejasności przepisu prawa mamy do czynienia w przypadku § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji użycia zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia - także w przypadku § 9 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały. Niejasności odnośnie tego czym jest "wysoki poziom estetyczny obiektu nie da się usunąć w drodze wykładni literalnej. Zaskarżona uchwała nie odsyła także do jakiegoś aktu prawnego lub zbioru ustandaryzowanych pojęć, dzięki którym można by dookreślić ww. pojęcie. Skutkuje to stwierdzeniem, że ww. przepisy, jako naruszające konstytucyjny standard rzetelnego stanowienia prawa, należy uznać za nieważne.

II.10 Wskazanie sposobu zaopatrzenia w energię cieplną

Za zasadny należało uznać zarzut Skarżącego odnośnie § 9 pkt 10 lit. d) zaskarżonej uchwały, który określa jedną z zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: "zaopatrzenie w energię cieplną z sieci ciepłowniczej lub sieci gazowniczej lub urządzeń indywidualnych z zastosowaniem paliw i technologii niskoemisyjnych lub bezemisyjnych". Wbrew stanowisku Organu cytowany zapis ogranicza inwestorowi wybór nośnika energii cieplnej. Nie ma znaczenia, czy ograniczenie to następuje poprzez szczegółowe wyliczenie poszczególnych paliw (np. olej opałowy, gaz) czy poprzez określenie pewnych ich rodzajów (paliwa nieskoemisyjne, paliwa bezemisyjne). Zdaniem Sądu brak było podstawy prawnej do zamieszczania tego rodzaju regulacji w m.p.z.p. Słusznie bowiem podnosi Skarżący, że kompetencję do określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania ma sejmik województwa, a nie rada gminy.

Zgodnie bowiem z art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. przed zmianą obowiązującą od 12 listopada 2015 r.) sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.

Z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Wobec tego wskazane naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności ww. przepisu zaskarżonej uchwały.

II.11

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.