Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia [...] maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r., poz. 284), art. 108 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. Nr 18, poz. 234), zatwierdził Regulamin S. [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obręb Skoraczewo, gmina S.; prowadzonej przez S. I., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Międzynarodowy Klub S. "Astra" z siedzibą w B.. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania H. S. i E. S. od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołujących się, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż przedmiotowa strzelnica spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. SKO zwrócił bowiem uwagę, że organ zatwierdzający regulamin nie ma podstaw dokonywania samodzielnie takiej oceny, ma natomiast obowiązek zbadać, czy strzelnica została poddana ocenie przez inne kompetentne organy tj. organy architektoniczno-budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska. Jak wskazało Kolegium, w przedmiotowej sprawie zostały zgromadzone dokumenty potwierdzające spełnienie przez strzelnicę wymogów ochrony środowiska.
W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie kontroli strzelnicy przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jednocześnie jakichkolwiek wydanych przez ten organ rozstrzygnięć stwierdzających, że użytkowanie strzelnicy należy zaniechać lub wstrzymać ze względu na brak spełnienia warunków ochrony środowiska. W aktach sprawy znajdują się także dokumenty potwierdzające ustalenia organu, iż wnioskodawca - obecnie władający strzelnicą, zgłaszał właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (Staroście Sępoleńskiemu) zamiar wykonania robót budowlanych znajdujących się w obrębie strzelnicy obiektów budowlanych oraz w przypadku przebudowy budynku gospodarczego uzyskał pozwolenie na budowę. W aktach znajduje się także pismo wnioskodawcy z dnia [...] 2012 r. w którym zgłasza obiekt strzelnicy do użytkowania.
W ocenie Kolegium niezasadny jest zarzut dotyczący bezpodstawnego uznania przez organ nieskuteczności wypowiedzenia umów dzierżawy i użyczenia gruntów, na których zlokalizowana jest strzelnica wraz ze strefą bezpieczeństwa. W tym względzie należy zauważyć, że z przepisów ustawy o broni o amunicji nie wynika, aby przesłanką zatwierdzenia regulaminu strzelnicy było wykazanie przez wnioskodawcę praw do terenu strzelnicy. Z drugiej strony trudno przyjąć, że założony przez ustawodawcę cel tj. zapewnienie prawidłowego funkcjonowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa mógł realizować podmiot niewładający obiektem strzelnicy. Z takim odczytaniem celu uregulowań ustawy zgodna jest treść § 4 rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, zgodnie z którym do opracowania regulaminu strzelnicy zobowiązany jest "właściciel lub zarządca strzelnicy".
W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że wnioskodawca włada terenem strzelnicy legitymując się zarówno prawem własności jak też umowami cywilnoprawnymi, z których co do zasady wynikają prawa do użytkowania części gruntów na których posadowiona jest strzelnica oraz wyznaczona jest strefa bezpieczeństwa. Istniejący spór pomiędzy stronami ww. umów nie wpłynął na możliwość władania przez wnioskodawcę obiektem strzelnicy. W tej sytuacji istniejący spór nie może być przesłanką odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Dopiero jego rozstrzygnięcie w ten sposób, że wnioskodawca utraciłby władztwo nad częścią lub całością strzelnicy mogłoby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu.
Kolegium opierając się na mapie dołączonej do regulaminu strzelnicy stwierdziło, że budząca wątpliwość tzw. strefa bezpieczeństwa tj. dz. nr [...] jest integralną częścią strzelnicy z wyraźnie obrysowaną kolorem czerwonym granicą. Odnajdywanie więc na niej elementów naboju - tzn. przybitek, nie oznacza opuszczenia przez pocisk obrębu strzelnicy. Dodatkowo organ powołał biegłego, który ostatecznie rozstrzygnął, czym jest pocisk, jakie zawiera elementy i ponad wszelka wątpliwość stwierdził, że użytkowanie strzelnicy zgodnie z przedłużoną regulaminem nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Jak wskazało SKO, sięgnięto więc w tym względzie po wszelkie dopuszczalne środki dowodowe aby ostatecznie rozstrzygnięć kwestie bezpieczeństwa na strzelnicy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję H. S. (dalej jako: "skarżący") zarzucił:
- 1. rażące naruszenie art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i §2, §4, §5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnicy (Dz.U. Nr 27, poz. 341) w związku z art 46 § 1 ustawy o broni i amunicji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że strzelnica spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska podczas gdy oględziny strzelnicy, w tym z udziałem biegłego, potwierdzając możliwość wydostania się pocisków poza obręb strzelnicy;
- 2. rażące naruszenie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez dowolne uznanie, że zarządca- właściciel obiektu budowlanego (strzelnicy) utrzymuje i użytkuje obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy dowody jak lakoniczne i sprzecznie wewnętrzne opinie biegłych oraz oględziny potwierdziły, że pociski mogą wydostawać się poza teren strzelnicy i nie była ona oczyszczona z wszelkich odpadów, w tym ołowiu, wraz z terenem przyległym od lat 90-tych, co powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska;
- 3. rażące naruszenie art. 9 i 10 i 79 k.p.a. – organ rozpoznający sprawę wprowadza skarżącego w błąd treścią wydanych rozstrzygnięć i zawiadomień, nadto w sprawie nie zrealizowano wniosków dowodowych skarżących, przesłuchano świadków wskazanych w uzasadnieniu decyzji bez zawiadomienia i udziału stron postępowania (art. 79 § 1 i 2 k.p.a.), strona nie brała udziału w postępowania bez własnej winy art. 10 k.p.a. co wyraźnie podkreślił WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19.12.2018 r.
- 4. rażące naruszenie art. I 77 k.p.a. poprzez:
- a) przeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania w oparciu o niepełny materiał dowodowy i bezpodstawne uznanie, że bezwzględne przestrzeganie i stosowanie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy gwarantuje bezpieczeństwo na strzelnicy, łącznie z wykluczeniem możliwości wydostawania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni, podczas gdy już tylko oględziny strefy bezpieczeństwa potwierdziły jednoznacznie, że nie tylko pociski - kula 100 metrów i ołowiany śrut wydostają się poza teren strzelnicy powodując realne i bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz dla ochrony środowiska długotrwała i systematyczna degradacja przyległych do strzelnicy gruntów rolnych;
- b) pominięcie realizacji wniosków dowodowych odwołującego zawnioskowanych ostatnio w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 roku po zapoznaniu się z materiałem dowodów postępowania;
- c) brak realizacji wytycznych i uchybień wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. II SA/Bd 971/17 oraz w uzasadnieniu orzeczenia nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2019r.;
- d) rażące naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie nieostatecznej decyzji administracyjnej, dotkniętej wyżej wskazanymi naruszeniami prawa, rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem.
Należy mieć n uwadze, że obecnie kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne nie jest kontynuacją postępowania, odnośnie którego zapadł wyrok tutejszego Sądu z 19 grudnia 2018 r. (sygn. II SA/Bd 971/17). Przedmiotem postępowania, którego dotyczył wyrok z 19 grudnia 2018 r., było zatwierdzenie regulaminu strzelnicy [...] w [...], zlokalizowanej na działkach geodezyjnych nr [...] i nr [...] oraz na działkach nr [...] i nr [...]. W przedmiotowej sprawie natomiast rozstrzygana jest kwestia zatwierdzenia regulaminu dla strzelnicy opisanej jako [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], a więc obejmującej jedynie część obszaru, który w owym odrębnym, wcześniejszym postępowaniu był przewidywany do użytkowania do zagospodarowania jako jeden obiekt (jedna strzelnica). Z akt sprawy wynika, że obecna, mniejsza strzelnica obejmuje jedynie tę część terenu wskazywanego we wcześniejszym postępowaniu, która na mapie załączonej do decyzji organu instancji obrysowana jest czerwonym kolorem.
Odrębną kwestią, poza kontrolą Sądu, jest sposób prawidłowego zakończenia poprzedniego postępowania np. jego umorzenia wobec decyzji władającego terenem, aby ubiegać się o zatwierdzenie regulaminu dla odrębnego obiektu.
Tym niemniej w niniejszym postępowaniu Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku z 19 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 971/17 odnośnie wykładni przepisów ustawy o broni i amunicji. W szczególności Sąd podziela pogląd, że granice w których organ winien powinien prowadzić postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i sposób prowadzenia tego postępowania należy odczytywać w świetle treści art. 46 tej ustawy.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1 ustawy strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), o czym stanowi art. 47 ustawy, przy czym temu organowi ustawodawca nie powierzył kompetencji do zatwierdzenia lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2018 r. (sygn.. II OSK 1462/17) prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Słusznie wskazuje Kolegium, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy (Wójt, a następnie Kolegium) nie ma podstaw prawnych aby dokonać samodzielnie oceny czy strzelnica, której regulamin ma być zatwierdzony, spełnia (jako obiekt budowlany) warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Organ zatwierdzający regulamin tj. wójt ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne kompetentne organy tj. organy architektoniczno – budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska.
Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zgromadził w aktach sprawy dokumenty świadczące o tym, że inne kompetentne organy tj. organy architektoniczno – budowlane, nadzoru budowlanego oraz inspekcji ochrony środowiska nie stwierdziły, aby przedmiotowy obiekt był zlokalizowany i zbudowany z naruszeniem przepisów dotyczących wznoszenia obiektów budowlanych oraz wymogów związanych z ochroną środowiska. Zachowane są zatem warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. Zarzuty czynione w tym zakresie przez skarżącego są niezasadne.
Powyższe stwierdzenie, jak wyżej wskazano, jest warunkiem koniecznym do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Wbrew temu, co wynika ze stanowiska skarżącego, ustawodawca nie formułuje wymogu, aby strzelnica była tak zlokalizowana i zbudowana, aby niemożliwe było wydostanie się poza jej obręb pocisku wystrzelonego w jakikolwiek sposób i z jakiejkolwiek broni. Ustawodawca wymaga, aby wykluczona była możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.02.2021r. (sygn. akt II SA/Bd 573/20) regulamin strzelnicy pełni funkcję analogiczną do organizacji ruchu drogowego: w zależności od parametrów technicznych danego obiektu decyduje o możliwym jego wykorzystaniu w mniejszym lub większym zakresie.
I podobnie jak w ruchu drogowym możliwe jest, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi, wprowadzenie ograniczenia prędkości - tak regulamin strzelnicy, ze względu na stwierdzone parametry techniczne czy lokalizację strzelnicy, może wprowadzić np. ograniczenie wykorzystania strzelnicy do określonego rodzaju broni, amunicji czy określonego rodzaju strzelania. Istotne jest, aby wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiło realizację celu ustawowego tj. zapewnienie, aby pocisk wystrzelony z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy nie wydostał się poza obręb strzelnicy.
Wbrew zatem stanowisku skarżącego słusznie Wójt zlecając biegłemu wykonanie opinii wskazał, że ma on dokonać oceny bezpieczeństwa strzelnicy przy założeniu stosowania się do regulaminu strzelnicy.
Biegły w swojej opinii (dokument 24 w aktach sprawy) stwierdził, że przedmiotowa strzelnica jest przygotowana wyłącznie dla strzelców sportowych, strzelających drobnym śrutem do rzutków imitujących ptactwo w locie, stąd zbędnym jest wyposażenie jej w tarcze lub obwałowania. Nadto biegły ustalił, że doniosłość używanego w strzelectwie sportowym drobnego śrutu nie przekracza 180m. Oznacza to, że maksymalny zasięg pocisku wystrzelonego na przedmiotowej strzelnicy zawiera się w strefie jej bezpieczeństwa wynoszącej 180-220 metrów od stanowisk strzelniczych.
Biegły nadto wyjaśnił, że przybitka (koszyczek) jest elementem naboju myśliwskiego śrutowego, ale z uwagi na znikomy zasób energii kinetycznej nie ma zdolności rażenia.
Tym samym w ślad za ustaleniami poczynionymi przez biegłego, orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa strzelnica spełnia ustawowy warunek tj. że wykluczona będzie możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Strefa bezpieczeństwa t.j. teren działki nr [...] stanowi bowiem integralną część strzelnicy, stąd też obecność na niej tzw. przebitek (koszyczków) oznacza, że pozostały one w obrębie strzelnicy.
Zarzuty dotyczące braku odpowiednich kulochwytów i wałów zaporowych nie dotyczą przedmiotowej strzelnicy, tylko strzelnicy [...]. Wynika to z faktu, że teren, który w poprzednim postępowaniu w sprawie (sygn. akt II SA/Bd 971/17) wnioskodawca chciał użytkować jako jedną strzelnicę [...], obecnie ma być użytkowany jako 3 odrębne strzelnice:
Należy przy tym zauważyć, że z akt sprawy, w szczególności z opinii biegłego, nie wynika, aby kwestia zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy [...] była zależna od funkcjonowania pozostałych strzelnic.
Bez potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym pozostaje również zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a. Organy obu instancji zapewniły skarżącemu czynny udział na każdym etapie postępowania, a wszystkie pisma organów zostały do wiadomości doręczone skarżącemu. Treść w nich zawarta była skarżącemu znana i z tego powodu nie można skutecznie czynić zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji dokonały niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też nie przeprowadziły innych dowodów, o których nie poinformowano by skarżącego w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie został przeprowadzony żaden dowód ze świadków, bowiem nie było takiej potrzeby, wobec jednoznacznego ustalenia w oparciu o opinię biegłego, że pocisk wystrzelony z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy nie wydostanie się poza obręb strzelnicy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.