Uzasadnienie
Starosta [...], postanowieniem z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", w związku z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku B. S. oraz J. R. o zwrot nieruchomości położonej w obrębie E., gmina C. oznaczonej numerem geodezyjnym [...], odmówił wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że [...] stycznia 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Przedsiębiorstwa [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1984 r. Rep A nr [...] od C. i K. B.. Jak wynika z akt sprawy działki [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,5900 ha zostały nabyte z przeznaczeniem pod eksploatację kruszywa.
Wyjaśniono, że Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie spadku po poprzednich właścicielach C. i K. B.. W wyznaczonym terminie strony przedłożyły akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].04.2012 r. Rep. [...], informacje o rejestrowanym akcie z dnia [...].04.2012 r., protokół dziedziczenia z dnia [...].04.2012 r. Rep. [...].
Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że działka [...] położona w obrębię E. gmina C. aktualnie stanowi część działki oznaczonej numerem [...] o pow. 26,6046 ha i jest własnością osoby trzeciej na podstawie umowy z dnia [...].08.2014 r. Rep. A. [...]. Wskazana powyżej działka była przedmiot postępowania toczącego się w sprawie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Przedsiębiorstwa [...] przed Wojewodą T. zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...].12.1998 r. znak. [...].
Organ przytoczył stanowisko Sadu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2015r. sygn. ak: III UK 16/15 "Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie."
W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżące wniosły o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie:
art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstaw odmowy wszczęcia postępowania oraz niewskazanie przesłanek faktycznych i prawnych negatywnego rozstrzygnięcia wniosku stron, art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem była przedmiotem postępowania administracyjnego, ale z udziałem innych stron, aniżeli skarżący.
W uzasadnieniu zażalenia zarzucono, że Starosta [...] w ogóle nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Argumentowano, że organ doszedł do błędnego przekonania, iż zachodzi tożsamość sprawy, albowiem ma ona miejsce jedynie w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki.
Wywodzono, że niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, bowiem decyzja, na którą powołał się Starosta [...] dotyczyła także zwrotu gruntów położonych w E. oznaczonych działkami nr [...] o pow. 0,34 ha zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] i części działek nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 0,97 ha zapisanych w Księdze Wieczystej nr [...].
Za najistotniejszy argument uznano okoliczność, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].12.1998 roku, [...] toczyło się na wniosek K. i C. B. i wobec nich została wydana decyzja, a nie wobec skarżących B. S. i J. R.. Zatem nie tylko przedmiot, ale podmioty rozstrzygnięcia różnią się. Wywodzono, że nie zachodzi zatem tożsamość sprawy, jeżeli ustalenia nie dotyczą tych samych stron, a przy tym inny jest przedmiot żądania skarżących.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 61 a § 1, art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a, u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc we wskazanym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r" sygn. akt II SA/Ke 557/12).
Dalej należy podkreślić, że jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 841/15). Jak wynika z orzecznictwa w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To zaś stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 Kpa (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt SA/Bk 529/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2258/15).
Co więcej, tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów), z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni. Tożsamość przedmiotowa tyczy się zaś podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 luty 2017r. sygn. akt II SA/Kr 801/16).
W przedmiotowej sprawie o zwrot działki nr [...] wystąpiła B. S. oraz J. R., jako następczynie prawne po wywłaszczonych K. i C. B.. Następstwo prawne wnioskodawczyń po wywłaszczonych potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A numer: [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. sporządzony przez notariusza A. M..
Z akt sprawy wynika także, że w stosunku do działki objętej obecnie wnioskiem o zwrot toczyło się już postępowanie administracyjne w kwestii ewentualnego zwrotu w wyniku, którego wydano decyzję Wojewody T. z dnia [...].12.1998r. znak: [...]. W stosunku do działki nr [...] orzeczono o odmowie jej zwrotu. Stronami tego postępowania byli Państwo K. i C. B..
Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom składających zażalenie, w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość spraw, zarówno od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, przy tej samej treści żądania tj. zwrotu nieruchomości i tej samej podstawie tj. przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Tożsamość podmiotowa wynika z faktu, że B. S. oraz J. R. są spadkobierczyniami po K. i C. B.. Dla stwierdzenia, że zachodzi także tożsamość przedmiotowa spraw nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, że w decyzji z dnia [...].12.1998r. znak:
[...] orzekano także w stosunku do innych działek. Istotne jest, że w punkcie 3 powołanej decyzji orzeczono m.in. o odmowie zwrotu działki nr [...].
Innymi słowy sprawa zwrotu działki nr [...] została już załatwiona w administracyjnym toku instancji decyzją Wojewody T. z dnia [...].12.1998r. znak: [...], a obecna sprawa z wniosku następczyń prawnych K. i C. B. tj. stron tamtego postępowania, jest z nią tożsama w sensie przepisów prawa.
Z przytoczonych powyżej rozważań wynika także, że w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania wydano już decyzję administracyjną zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczynania kolejnego postępowania w tej samej sprawie.
W skardze złożonej do Sądu, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie przepisu art. 61 a § 1, art. 16 ust. 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą załatwioną w postępowaniu administracyjnym decyzją Wojewody T. z [...] grudnia 1998 roku, znak: [...], a tym samym nie zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania dotyczącego działki nr [...] połóż obrębie E. gm. C..
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że brak jest tożsamości sprawy i przedstawiono argumentację, którą zawiera zażalenie od postanowienia organu I instancji.
Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, że wykupiona działka o oznaczeniu geodezyjnym [...] nie była w całości wykorzystana na cele eksploatacji kruszywa. Nie była zatem wykorzystana na cel ujęty w decyzji lokalizacyjnej. Tym samym decyzja o odmowie jej zwrotu, łącznie z działkami nr [...], była niesłuszna.
Ponadto podniesiono, że tożsamość sprawy nie zachodzi także wtedy, gdy zasadniczej zmianie ulega stan prawny. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie wart. 216 ust. 2 u.g.n. Wywodzono, że zmiana stanu prawnego stwarza nową podstawę prawną do ponownego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej, na cel uzasadniający wywłaszczenie. Prowadzi to do wniosku, takiej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej (zob. Wyrok Naczelnego Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 635/09).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Spór dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia, czy postępowanie niniejsze zainicjowane wnioskiem następców prawnych C. i K. B. z dnia [...] grudnia 2016 r. objęte jest instytucją powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżących, występują z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości te same podmioty, które występowały w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Wojewody T. z dnia [...].12.1998 r. Wynika to z okoliczności, że skarżące są spadkobierczyniami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, C. i K. B..
Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy, ani przedmiot postępowania. Decyzja Wojewody T. z [...].12.1998 r. zawierała rozstrzygnięcie odnośnie m.in. nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], o pow. 1,29 ha. Aktualnie złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tej samej działki o tym samym nr i tej samej powierzchni. Nie ma więc dla sprawy znaczenia, że obecnie ww. działka aktualnie stanowi część działki oznaczonej numerem [...] o pow. 26,6046 ha.
Natomiast uległ zmianie stan prawny. Wymagało więc rozstrzygnięcia, czy okoliczność ta miała wpływ lub mogła mieć wpływ na wynik sprawy.
Zmiana stanu prawnego dotyczyła w istocie regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n., do którego z dniem 22 września 2004 r., na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., poz. 1492), dodano zdanie: "Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Zmianie uległ również przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W wersji na dzień 31.12.1998 r. przepis ten stanowił: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Po jego nowelizacji, która została dokonana ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepis ten z dniem 22 września 2004 r., stanowi; " Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".
Wskazane nowelizacje nie stanowią jednak okoliczności przez wzgląd na którą należałoby uznać, że zmiana stanu prawnego mogłaby być uznana za istotną z punktu widzenia możliwości ponownego prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zrealizowanie celu wywłaszczenia co do całej działki [...] zostało orzeczone decyzją z dnia [...].12.1998 r., która ustateczniała się. Ponowne więc badanie na podstawie nowego brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. czy pomimo upływu 10 lat od sprzedaży nieruchomości w dniu [...].09.1984 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia, byłoby niedopuszczalne, skoro decyzją ostateczną w dniu [...].12.1998 r., przesądzono, że cel ten został osiągnięty.
Odnosząc się do przytoczonego w skardze wyroku Naczelnego Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 635/09, w którym uznano, że zmiana stanu prawnego, umożliwia ponowne przeprowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to należy wyjaśnić, że w sprawie objętej ww. wyrokiem zmiana stanu prawnego mogła mieć wpływ na wynik poprzednio przeprowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczono w drodze umowy sprzedaży, który to fakt dla organów rozpoznających po raz pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości nie stanowił jej wywłaszczenia w rozumieniu u.g.n., a jedynie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości i dlatego postępowanie zostało umorzone.
Ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 22 września 2004 r., został dodany ust. 2 do art. 216 u.g.n., który rozszerzył zakres, przedmiotowy stosowania normy z art. 136 u.g.n., co pozwalało zawartą umowę sprzedaży nieruchomości zakwalifikować jako akt wywłaszczenia. Dlatego też nowelizacja ta była istotna z punktu widzenia ponownego rozpoznania sprawy, albowiem przy jej ponownym rozpatrywaniu organy po pierwsze obowiązane były traktować akt sprzedaży nieruchomości, jako akt wywłaszczenia, co otwierało drogę do zastosowania w sprawie przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n.
Natomiast w przedmiotowej sprawie nie zaszła taka sytuacja, albowiem wydając decyzję z dnia [...].12.1998 r., organ traktował sprzedaż działki [...] jako akt wywłaszczenia i w konsekwencji badał okoliczność realizacji jego celu. Dlatego też przytoczony wyrok nie uzasadniał słuszności stanowiska skarżących.
Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji stanu faktycznego i prawnego, którą podziela Sąd orzekający. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa, nie narusza obowiązującego prawa. Z opisanych wyżej przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez skarżące w ich wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., co uzasadniało wydanie postanowienia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.