Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Burmistrz M. i Gminy S., działając na podstawie art. 3 pkt. 11, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, [...] mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104, 107, art. 127a, 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), orzekł o odmowie przyznania A. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem J. C..
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż J. C. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. w dniu [...].01.2020 r., znak spawy [...]. Orzeczenie wydano na okres do [...].01.2023 r.; przy czym niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].12.2019 r.
Ponadto z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że A. C. sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym synem; polega ona na przygotowaniu ubrań, ubieraniu; przygotowaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu; robieniu zakupów, wykupieniu recept; załatwianiu spraw urzędowych, wychodzeniu na spacery. Pani Agnieszka wykonuje z synem ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie. Pan J. uczęszcza na warsztaty terapii zajęciowej, gdzie bierze udział w zajęciach sensorycznych, plastycznych, szkolnych. Trwają one od 6 do 7 godzin dziennie. A. C. ma ustalone prawo do renty rolniczej - decyzja Prezesa K. R. U. S. z dnia [...].03.2021 r., znak: [...].
Po analizie wniosku oraz dołączonych dokumentów organ I instancji orzekł na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a odmawiając przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rolniczej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. zarzuciła naruszenie prawa mające istotny wpływ na jej wydanie tj.:
. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty rolniczej wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem J. C.,
. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez A. C. renty rolniczej [...] jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W świetle powyżej wskazanych okoliczności na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] od dnia [...].02.2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza M. i Gminy S. z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości.
Kolegium z urzędu ustaliło, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygania zarówno przez Kolegium, [...] i WSA w Bydgoszczy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem J. C. ze względu na posiadanie uprawnienia do renty rolniczej. Kolegium nie kwestionowało innych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga na wskazane orzeczenie została oddalona przez WSA w Bydgoszczy - wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt. II SA/Bd 1862/17.
W dacie podejmowania orzeczenia przeanalizowano przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą jest uprawnienie wnioskodawczyni do renty rolniczej oraz zarzut, na który powołuje się strona w odwołaniu w postaci naruszenia art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W obrocie pozostaje zatem ostateczna decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz orzeczenie WSA w Bydgoszczy.
Kolegium wyjaśniło, iż z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że stan faktyczny i prawny odnośnie okoliczności uzasadniających odmowę przyznania świadczenia nie uległ zmianie. Syn wnioskodawczyni nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazana okoliczność nie była kwestionowana w żadnym z prowadzonych postępowań. Również nie kwestionowano faktu sprawowania stałej opieki nad synem. Na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium powzięło wątpliwość, czy dopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją oraz wyrokiem WSA w Bydgoszczy, gdyż w systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały zakończone decyzją ostateczną. W odniesieniu do takich kategorii spraw należy umorzyć postępowanie - jako bezprzedmiotowe.
W świetle wskazanych na wstępie postępowań administracyjnych zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (ten sam wnioskodawca i osoba wymagająca opieki). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawcy - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności dotyczące podstaw i zakresu sprawowanej opieki również pozostały niezmienne. Wnioskodawczyni składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2017 r. legitymowała się uprawnieniem do renty rolniczej i obecnie pobiera to samo świadczenie zwaloryzowane decyzją Prezesa KRUS z dnia [...].03.2021 r.
W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana wskutek rozpoznania takiego samego wniosku i dotyczy tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy oraz tego samego stanu prawnego w zakresie podstaw odmowy przyznania świadczenia, przy niezmienionym stanie faktycznym. Okoliczności te świadczą o zakazie ponownego rozpatrywania sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze do Sądu A. C. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji Burmistrza M. i Gminy S. [...] z dnia [...] marca 2022 r. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym J. C..
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji z dnia [...] maja 2022 r. o nr [...], a ponadto o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.
Uzasadniając podniesiony zarzut, skarżąca wskazała, że w kwietniu 2017 r. składała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1862/17 oddalającym skargę. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżąca reprezentowana już przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła ponownie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem J. C..
Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego; po pierwsze skarżąca w złożonym wniosku w przedmiotowej sprawie ubiega się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] stycznia 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od kwietnia 2017 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.
W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej nie zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, gdyż mamy do czynienia z różnymi czasookresami wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym J. C..
W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2022 r. uchylająca decyzję Burmistrza M. i Gminy S. z [...] marca 2022 r. i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych.
Jednocześnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] marca 2022 r. została wydana w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, co jak wskazano wyżej stanowi jeden z przypadków zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Nie ma bowiem prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie.
Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast ponowne orzekanie w tej samej sprawie pomimo pozostawania w obrocie prawnym pierwotnej decyzji powoduje nieważność decyzji późniejszej (res iudicata). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ma natomiast zastosowanie, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
Co natomiast należy podkreślić, tożsamość spraw będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wszystkie wymieniona elementy wystąpiły natomiast w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zarówno w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Kolegium z [...] czerwca 2017 r., jak i w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją organu pierwszej instancji z 18 marca 2022 r., zachodzi tożsamość spraw we wszystkich wyżej wskazanych aspektach (podmiotowym, przedmiotowym, prawnym i niezmienionym stanie faktycznym).
Jak wynika z analizy akt, w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji, w następstwie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rolniczej, co Burmistrz uznał za równoznaczne z zaistnieniem w sprawie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ II instancji, który - stwierdzając tożsamość aktualnie rozpatrywanej sprawy ze sprawą zakończoną już decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2017 r. i wskazując przy tym, że skarżąca złożyła kolejny wniosek przy jednoczesnym braku zmiany okoliczności sprawy - umorzył postępowanie organu I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Rację ma bowiem organ odwoławczy twierdząc, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówiono już stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji kolejne jej żądanie nie mogło w żadnym stopniu prowadzić do wydania nowej decyzji merytorycznej, albowiem nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Tak jak poprzednio, skarżąca domagała się przyznania jej prawa do tego samego świadczenia na tę samą osobę, legitymującą się takim samym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec braku zmiany przepisów regulujących przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy trafnie więc spostrzegł, że mamy do czynienia z podmiotową i przedmiotową tożsamością spraw, co na tym etapie postępowania rodziło konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2891/20 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 21/22 i w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 278/22 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Należy także podkreślić, ustosunkowując się tym samym do podniesionego zarzutu skargi, że Sądowi znany jest pogląd o konieczności odrębnego traktowania spraw dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z punktu widzenia daty złożenia wniosku o jego przyznanie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 951/19 i z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 79/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 947/17). Niemniej jednak różne okresy zasiłkowe nie są elementem konstrukcyjnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stanowią one jedynie konsekwencję działania strony. Jak wynika bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Kwestia ta, ściśle uzależniona od woli strony oraz mająca charakter techniczny, nie ma zatem żadnego wpływu na rozumienie pojęcia przedmiotowej tożsamości sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również, sygnalizowany już argument strony skarżącej o zmianie stanu prawnego sprawy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Orzeczenie to zostało bowiem opublikowane w Dzienniku Ustaw w dniu 23 października 2014 r., a więc weszło ono w życie na długo przed złożeniem przez skarżącą wniosków o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia zastosowania tego wyroku, czy też jego interpretacji, nie może być zatem uważana za nową, a tym bardziej utożsamiana ze zmianą stanu prawnego.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji, bowiem w opisanym stanie rzeczy wykluczona była możliwość dalszego prowadzenia drugiego postępowania w tej samej sprawie. W konsekwencji, organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co też prawidłowo uczynił.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.