Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej "Skarżącego"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2021r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. C..
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021r. M. C. wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. C.. Do wniosku dołączył między innymi orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C.: z dnia [...] marca 2016r. zaliczające matkę Skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz z dnia [...] marca 2020r. zaliczające W. C. (małżonka T. C., urodzonego [...] kwietnia 1952r.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od stycznia 2020r. Skarżący dołączył również oświadczenie, w którym wskazał na zły stan zdrowia ojca – na jego trudności w poruszaniu się po ostatnio przebytym udarze.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] Wójt Gminy S. odmówił Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Wyjaśnił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy albowiem mąż matki Skarżącego – W. C. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Co oznacza, zdaniem organu, że to on powinien ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, na nim bowiem jako na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny wobec T. C..
Pismem z dnia [...] marca 2021r. M. C., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie stosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu,
- - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie faktu, że małżonek T. C. z przyczyn obiektywnych nie może sprawować nad nią opieki, a w jego miejsce opiekę te sprawuje Skarżący.
M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie jemu prawa do spornego świadczenia. Alternatywnie wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] kwietnia 2021r. opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO powołało się na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaistniała negatywna, wskazana w ww. przepisie, negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku Skarżącego. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać bowiem krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym – a ta okoliczność w sprawie nie została wykazana.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. C., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponowił on zarzuty sformułowane w odwołaniu - tj. naruszenie 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów procesowych: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył też dotychczas prezentowaną argumentację.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony w skardze, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
W następnej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 lit. a ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Skarżący spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem w sytuacji, gdy pozostaje on w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Formułując odpowiedź na tak sformułowane zagadnienie sporne Sąd zwraca uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych – w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego - dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie faktycznie sprawującej opiekę. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
Zgodnie z tą linią orzeczniczą – pozostawanie w związku małżeńskim stanowi zatem tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko wyprowadzono interpretując przepis art 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z art 23, art. 27 i art. 130 k.r.o. Zgodnie z art 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 k.r.o. małżonkowie obwiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczynić się do zaspakajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wyprowadzono, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie.
Wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu (takie stanowisko wyraził NSA w wyrokach z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20 oraz z 14 lipca 2021r., I OSK 394/21 – dostępne na stronie jw.)
Powyższe stanowisko akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę.
Zauważa jednak, iż konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Odstępstwo od "literalnego" brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. traktować zatem należy jako "wyjątek od reguły", znajdujący zastosowanie w jednostkowym przypadku i konkretnej sprawie na bazie danego stanu faktycznego. Możliwość dopełniania aksjologią konstytucyjną prawa ustawowego w konkretnej sprawie jest kompetencją sądu administracyjnego jako organu wymiaru sprawiedliwości pełniącego funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich.
W niniejszej sprawie organy obu instancji "z góry" wykluczyły możliwość wystąpienia takich wyjątkowych okoliczności, które strona powoływała i wykazywała. Oświadczenia złożone przez Skarżącego mogą świadczyć bowiem o co najmniej wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia niezależnych okoliczności uniemożliwiających W. C. sprawowanie opieki nad jego żoną T. C. (przebyty udar, problemy w poruszaniu się). Tych okoliczności organy obu instancji, przyjmując zbyt formalistyczne i mechaniczne podejście do wykładni prawa materialnego nie wyjaśniły dokładnie, w szczególności nie zweryfikowały czy twierdzenia strony polegają na prawdzie, co stanowi o naruszeniu w niniejszym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organy uwzględnią przyjętą przez Sąd I przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzą wnikliwe postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia stanu zdrowia W. C. pod kątem możliwości sprawowania przez niego samodzielnie opieki nad niepełnosprawną żoną, a także (czego zabrakło w okolicznościach sprawy) poczynią ustalenia co do zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącego nad jego matką. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że współmałżonek podopiecznej może – pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem w sposób nie zagrażający jego życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia Skarżącemu - o ile Skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad matką i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub z zatrudnienia zrezygnował.
Oceny tej organy powinny dokonać z uwzględnieniem podeszłego wieku obu współmałżonków, jak również ich sytuacji zdrowotnej. Jeżeli chodzi o sytuację zdrowotną, ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z wszelkiej dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu środowiskowego należy zwrócić uwagę na zakres czynności pielęgnacyjnych, jakich wymaga T. C.. Należy ocenić, czy stan zdrowia W. C. pozwala na sprawowanie nad nią opieki w sposób efektywny i bezpieczny. Należy również dokonać ustaleń co do sytuacji majątkowej małżonka w kontekście możliwości ewentualnego sfinansowania przez niego opieki przez osobę trzecią.
Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości [...] zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.